近期，城鎮綜合開發項目一方面受限于當前房地產市場低迷、城投平臺融資受阻、地方財政吃緊；另一方面受限于該類項目本身極易涉及政府隱性債，眾多片區開發模式面臨合規性風險，城鎮綜合開發項目總體表現乏力，在PPP模式、ABO模式等相繼受限之下，亟需探索新的模式以支撐城鎮綜合開發項目持續、健康發展。
作為城鎮綜合開發從業者，我們發現有一種模式在城鎮綜合開發項目中一支獨秀，不斷發展，在當前的社會經濟環境下，仍被地方政府采用并推動項目運作，這種模式就是 —— 城鎮綜合開發模式中的城市合伙人模式。
城鎮綜合開發城市合伙人模式主要興起于中西部的內陸頭部城市成都。回顧該模式在成都的發展，我們簡要地歸納為三個時段：
2017~2018年，這個時期是成都城鎮綜合開發模式的孕育期，成都市發布了《關于創新要素供給培育產業生態提升國家中心城市產業能級若干政策措施的意見》、《全市產業功能區及園區建設實施方案》等引導文件，提出了“產業功能區”的發展理念。但在當時，產業功能區依托由地方政府財政兜底主導的基礎設施等非經營性資產為核心的傳統開發模式面臨缺乏經營性現金流業務，極易陷入“借新還舊”、各類政府隱性債務不斷增加惡性循環等問題，亟需尋求以更加規范和市場化的創新運作路徑，以增量化解存量的思路予以解決。因此，產城開發模式創新箭在弦上。
2019年，成都市政府發布了《關于支持市屬國企積極開展城市綜合運營的實施意見》和《關于印發加快完善成都市產業功能區投融資服務體系若干政策措施的通知》兩份重要文件，為產城開發模式創新的兩個重要元素開發主體與投融資模式指明大方向。成都市建立起市、區政府與市屬國有企業、社會資本、金融機構的利益平衡機制，表明了支持市/區屬固有企業擔任綜合運營商的態度。在這一階段，成都逐步形成以政府主導、市場主體、商業化邏輯，投融資規建管一體化的新區營城模式。
2020年至今，在《成都市雙流片區綜合開發導則（試行）》與《成都市東部新區片區綜合開發導則（試行）》兩份區級片區綜合開發導則出臺后，城市合伙人模式從理論構想進入實操層面，以城市合伙人模式招標項目逐步面世，發展進入項目化應用。值得注意的是導則中隊城市合伙人的門檻要求相當高，要求信用評級達AAA，上一年度國內行業排名全國 100 強以內，具備較強片區投資融資、規劃建設、產業導入和運營管理能力，以及在國內主導片區綜合開發、城市有機更新的成功案例和經驗。這也基本鎖定了授權主體的身份。
為了更為詳細的介紹城市合伙人模式，我們以成都怡心湖C區片區綜合開發項目為例，進行針對性解析。
2020年3月，雙流區政府明確以“產業功能區管委會+專業公司”的管理模式和“領導小組+管委會（推進小組）+投資運營公司”的運營機制實施怡心湖C、D、E區的綜合開發，并授權區屬平臺公司成都空港興城投資集團有限公司作為主體，推進片區開發。
建設地點：成都市雙流區
怡心湖C區片區綜合開發項目位于成都市中心城區雙流區，項目四至范圍為東至劍南大道、西至華府大道、北至雙興大道、南至正公路，總規劃占地面積約4356畝。項目總體合作期25年，其中基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升合作期6.5年（含建設期3.5年），城市運維、產業導入服務合作期25年（含前述的6.5年）。
本項目的基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升靜態總投資約 34.58 億元；25 年城市運維期，約 3.68 億元；產業導入固定資產總投資額不低于 150 億元（若片區規劃產業類用地調整，可參照雙流區產業投資強度， 報產投公司協商確定后，調整投資總額）。
中標企業：中交疏浚（集團）股份有限公司（聯合體牽頭單位）、中交生態環保投資有限公司（聯合體單位成員）
投標報價：6.5%
公示時間：2020.11.25至2020.11.27
根據成都市國有資產監督管理委員會官方發布，怡心湖C區片區綜合開發項目總體運作遵循：（1）率先政策引導。（2）強化組織保障。（3）引入城市合伙人。（4）策劃規劃引領。（5）全程風控機制。通過五大方面全面保障項目順利運作。
中交疏浚聯合體依據《怡心湖C區片區綜合開發項目城市合伙人招標文件》以及《怡心湖C區片區綜合開發項目中標合同》等與平臺公司按照約定，由雙方共同成立片區綜合開發合資公司，平臺公司占比 30%，中交疏浚聯合體城市合伙人占比 70%。
合資公司與平臺公司簽訂《片區綜合開發投資協議》，具體負責合作范圍內的基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升、城市運維以及產業導入。
中交疏浚聯合體需協助合資公司完成項目融資的主要責任，解決片區綜合開發的資金籌措問題，在融資過程中平臺公司提供必要支持。
平臺公司按照與政府方簽署的《怡心湖C區片區綜合開發授權委托協議》和頒布的《怡心湖C區片區綜合開發項目績效考核辦法》、《怡心湖C區片區綜合開發項目補貼與獎勵資金管理暫行辦法》等及時申報與本項目有關綜合開發補貼與獎勵，并按照協議約定在績效考核后及時支付合資公司在合作期內對本項目已經實施的基礎設施建設、公共服務設施建設和生態環境提升、城市運維以及產業導入的投資成本和投資回報。
根據導則規定，按照“管委會+國有企業+運營公司（城市合伙人）”的運營機制，授權空港興城產投公司通過合規方式選擇城市合伙人，組建合資公司，由合資公司統籌進行項目開發。
空港興城產投公司通過公開招標方式選擇城市合伙人。
空港興城產投公司與城市合伙人簽訂《片區綜合開發權中標合同》，明確項目的合作范圍、合作內容、合作模式、合資公司治理結構、各方的全力和義務、項目投入投融資、違約責任等。
按照前期約定，空港興城產投公司在雙流區組建合資公司，負責具體組織實施本項目。
合資公司根據城市合伙人招標文件以及中標合同與空港興城產投公司簽訂《片區綜合開發投資協議》。合資公司按照協議約定選定本項目策劃、規劃、咨詢、設計、施工等合作方。完成片區內開發的相關建設任務，并支付相應款項。
空港興城產投公司按照與西航港開發區管委會簽署的《片區綜合開發授權委托協議書》申報與本項目相關的綜合開發補貼與獎勵，并按約定支付合資公司投資回報。
合資公司根據片區產業定位，通過產業招商方式引進符合產業規劃的單位落戶片區，根據產業落地投資額獲得獎勵。
空港興城產投公司負責協調有關部門完成項目建設和運營所需要的行政審批。合資公司負責本項目產業導入、投資融資和建設運營，并為本項目提供產業導入所需的環境整治、土地整理、基礎設施建設及規劃設計咨詢等一攬子解決方案和一體化服務。
（1）合資公司作為業主按照合規程序選擇工程設計、施工承包人，簽訂相應合同。
（2）工程建設項目的立項、環評、報批報建等工作，由空港興城產投公司和合資公司共同協調進行。
（3）合資公司根據負責建設的項目所形成的綠化工程、道路、供水設施、排水設施、供電設施、橋梁、隧道、學校、醫院等設施，根據編入《片區國有公共資產及資源配置方案》的配置方式組織實施。
合作期滿后，合資公司將本項目公益性資產無償移交給空港興城產投公司或其指定機構，合資公司清算，檔案資料全部移交。
在當下規范地方政府融資舉債、防范金融風險的政策背景下，城市合伙人模式如何依法合規地應用，建議如下：
從模式的實際運用看，城市合伙人模式主要針對的是公共服務和基礎設施建設領域，在授權國有平臺或公司作為項目業主時，一般采用政府直接授權的方式進行，整體尚屬可行，但從更加規范的角度看來，若涉及其他非地方政府所屬國有或平臺公司的社會投資人等其他主體參與時，這種直接授權存在巨大的法律與政治風險。因此，建議堅持采用合法合規的競爭性采購程序，避免因存在程序不合規導致給各方主體帶來不可估量的損失。
城市合伙人模式下授權項目業主應經過競爭性程序獲得片區開發授權。但該授權主體僅為授權對象，并未明確授權對象可再授權。從實操上看，一般首次授權對象為地方平臺，在片區開發運作中，地方平臺更多作為政府信用背書，承擔部分出資和監管等智能，仍需相關方提供開發資金、融資背書、管理技術、建設能力等方面的支持，需要地方平臺與相關方進一步合作，共同完成片區開發。為確保社會資本方的合規性問題，需要政府給予地方平臺授權協議中，明確允許再授權的約定，以此解決社會資本方招標的合規性問題。
從實例項目包看來，大部分城市合伙人模式仍屬于政府采購行為，履行相關政府采購手續的項目本身是合規的。但需明確項目業主以自身市場化主體身份進行融資時，政府不承擔兜底責任。
不納入政府購買服務范圍的城市合伙人模式，地方政府只是按照六部委頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，確定采購和授權特許經營權投資、建設和運營的主體，實質上只是授權特許運營，只是采購項目的特許經營主體，并沒有對項目后期運營承諾保底支付，并不承擔支付費用的責任。財政部門僅承擔依照既定財政預算和計劃、專項資金管理辦法等向片區開發主管部門依據績效考核的結果，撥付開發建設和經濟發展等資金的責任，并不承擔兜底責任。
