【內容提要】中亞五國水資源分布不均衡，水資源利用效率不高。鑒于此，中亞水資源沖突不斷升級。隨著經濟全球化及中亞各國經濟的不斷發展，中亞各國之間的水資源合作已成共識,但實際合作開發并不順利。
【關鍵詞】中亞五國;水資源;合作開發
【基金項目】新疆財經大學中亞經貿研究院重大項目《中國與中亞經貿合作未來戰略》(項目編號：2012ZY63A01)。
【作者簡介】蘇來曼·斯拉木，新疆財經大學經濟學院應用教研室主任、副教授、經濟學博士；泰來提·木明，新疆財經大學國際貿易學院國際經濟與貿易理論教研室副主任、講師。
一 中亞水資源分布情況
中亞五國，即哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦共享兩條河流——阿姆河和錫爾河。阿姆河年流量為730億立方米，錫爾河年流量為370億立方米。
阿姆河由噴赤河（Pyandzh ）和瓦赫什河（Vakhsh）兩大支流匯合而成。噴赤河發源于帕米爾山脈。瓦赫什河起源于吉爾吉斯斯坦境內。阿姆河向西流向，經過塔吉克斯坦、阿富汗和烏茲別克斯坦的邊境地帶，轉向西北，橫跨土庫曼斯坦沙漠區域，再經過烏茲別克斯坦卡拉卡爾帕克斯坦共和國（Karakal pakstan），最終流入咸海（Aral sea）的南端。也就是說，阿姆河流經塔吉克斯坦、阿富汗、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦等四國。其中，塔吉克斯坦控制整個阿姆河水流量的80%，阿富汗為8%，烏茲別克斯坦為6%，吉爾吉斯斯坦為3%，土庫曼斯坦約為3%。
錫爾河是中亞最長的河流，總長度為2 212公里，但水流總量少于阿姆河。錫爾河發源于位于帕米爾高原北部的天山山脈。錫爾河流經吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和哈薩克斯坦等四國。吉爾吉斯斯坦控制整個錫爾河水流量的74%，烏茲別克斯坦為11%， 哈薩克斯坦為12%，塔吉克斯坦為3%[1]。
阿姆河和錫爾河流域有著十分龐雜的水壩、水庫以及灌溉水渠，成為世界上最為復雜的水資源開發區域。
綜合而言，如果不考慮阿富汗，塔吉克斯坦是阿姆河流域的上游國家，控制阿姆河的絕對流量。吉爾吉斯斯坦控制錫爾河的絕對流量。但是，烏茲別克斯坦98%的國土依靠阿姆河和錫爾河水灌溉，25%的國土面積與這兩條河流直接相連。在依靠這兩條河水資源的總人口中，烏茲別克斯坦人口就占50%以上。
二 中亞水資源沖突和沖突升級的原因
中亞五國水資源沖突產生的原因是多方面的，不僅有水資源分布不均造成的客觀原因，還有各國經濟發展戰略、水資源利用開發、人口快速增長和環境約束等社會經濟原因。
（一）中亞水資源自然分布、開發利用和消費水平不均衡
一是中亞水資源分布不均勻導致河流下游國家的水資源短缺。烏茲別克斯坦人均水資源擁有量為704立方米，土庫曼斯坦為232立方米。相比之下，哈薩克斯坦人均水資源擁有量為4 484立方米，塔吉克斯坦為1.117 1萬立方米，吉爾吉斯斯坦為1.039 4萬立方米[2]。二是中亞各國對水資源的開發利用量存在差異。屬于上游國家的塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦水資源使用量總共占17%，而下游國家即烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦水資源使用量分別占52%、20%和10%。三是中亞各國水資源利用效率很低。從目前情況看，中亞五國水資源利用效率都很難達到聯合國《關于非航海用國際水資源開發利用條例》所規定的公平性標準。
（二）獨立之前的農業區域差異化戰略
沙皇時代對中亞國家實施的農業政策——棉花資源戰略是中亞水資源沖突激化的開端[3]。蘇聯時期區域之間的農業分工和動力分工體系及盲目的灌溉農業擴張戰略更加劇了水資源的不均衡利用。1998年，俄羅斯學者科特爾亞科夫（Kotljakov）認為，蘇聯時期的灌溉農業開發政策是中亞農業用水大幅增加的重要原因[4]。20世紀60年代初期，烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦的灌溉農業區均增加1.5倍，哈薩克斯坦增加1.7倍，土庫曼增加2.4倍。90年代初獨立后，這一狀況并沒有得到遏制。當前，中亞五國的灌溉土地面積在1990年的基礎上增加了250萬公頃。
（三）政治方案的缺失
長期以來，聯合國和中亞五國過度關注技術效率和灌溉面積的縮小，而沒有關注真正意義上的政治解決方案。聯合國中亞問題專家溫薩爾（Weinthal）于2006年認為，中亞水資源專家總是把簡單的技術解決方案等同于復雜的政治解決方案。因為社會經濟結構調整不僅遇到技術層面問題，還會為保守的政治家所左右 。世界銀行承認減少水稻灌溉和棉花種植面積是不可能的。也有人認為，棉花不僅保證了政治和社會的穩定性，還會帶來豐厚的外貿收入。因此，中亞各國政治家不愿意支付更高的改革成本以支持社會政治變革[5]。
（四）各國繼續強調糧食安全和食物自給自足的農業政策
獨立后，吉爾吉斯斯坦農產品的結構變化非常快。例如，棉花種植面積增加近25%，小麥種植面積增加75%，水稻種植面積增加219%，蔬菜種植面積增加129%，導致水資源依賴性農業的迅速擴張。土庫曼斯坦灌溉農田面積從150萬公頃增至180萬公頃。土雖然采用穩定政策，使棉花種植面積始終保持在57萬公頃，但小麥種植面積卻從35萬公頃增加到55萬公頃。1991年，烏茲別克斯坦擁有灌溉農業土地420萬公頃，2000年擴大到450萬公頃，2005年進一步擴大到492萬公頃。在快速實現食品自給自足的政策指引下，烏茲別克斯坦棉花種植面積減少了10%（1992年為166.67萬公頃，目前為142.5萬公頃左右），但規模仍然很大；嚴重依賴水資源的小麥、水稻和蔬菜等種植面積增長過快，平均增加了30%左右。
（五）環境包容和人口增長之間的矛盾
一方面，中亞五國人口增長較快，聯合國經濟環境和社會合作組織的最低估算為1.7%[6]。按照這一估算，到2025年，中亞五國人口將達到7 000萬。另一方面，化肥和有害殺蟲劑使用量增加。目前，中亞各國，尤其是烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦灌溉農業區化肥使用量是1992年的兩倍之多，且呈現繼續增長的態勢。過多的化肥和農藥滲透到地下，導致地下水資源的二次污染。根據荷蘭經濟學家斯普爾（Spoor）2000年的估計，每年至少總量達8 400萬噸的咸鹽流入河流。上游國家工業企業和采礦企業排放的污染物導致中下游國家灌溉水和飲用水的污染。再說，河水已經出現斷流。1960年，錫爾河有560億立方米河水流入咸海。到1970年，錫爾河河水不再流入咸海。而到1980年，阿姆河河水也不再流入咸海。1980年，咸海或分為兩個部分：北部小海和南部大海。咸海的生態災難已經很嚴重，如咸海鹽堿度提高，至少24種咸海魚種被滅絕。目前，至少200萬人口生存在惡劣的環境中，承受著由飲用水導致的腫瘤、呼吸道綜合癥、偏癱和癡呆癥等慢性病折磨， 咸海區域嬰兒的死亡率達到10‰[7]。
（六）中亞各國從自身利益出發實施的一系列能源開發和灌溉區開發項目
一是塔吉克斯坦于2003年重新啟動的羅貢和桑圖達（The Rogun and Sangtuda hydroplants）水力發電項目[8]需要大量水資源。二是土庫曼斯坦于2000年啟動的金世紀湖項目對阿姆河的影響甚大，直接影響烏茲別克斯坦的利益。三是阿富汗經濟重振導致水資源利用量的增加。阿富汗2007年提出的有關水資源管理方面的新政策顯然對阿姆河產生深遠的影響。例如，新政策提出的“仙女山”（Good Hill）項目，將從阿姆河支流抽水送達阿富汗的重要農業區——馬扎里謝利普。
（七）中亞各國水資源相關設施的主權控制
一是吉爾吉斯斯坦利用其所控制的錫爾河河壩和大量的水庫水力發電，導致下游國家的水資源短缺。二是塔吉克斯坦控制卡拉庫姆（Kayrakum）水庫，直接影響烏茲別克斯坦農業用水。根據有關協議，該水庫每年只能調用60億立方米的水流量，實際年調用水流量為120億立方米（如果土庫曼斯坦的灌溉農業區開發計劃一旦實施，這一協議就得調整）。烏茲別克斯坦控制圖亞穆云（Tuyamuyun）水庫，影響土庫曼斯坦的水資源利用。而哈薩克斯坦控制恰爾達拉（Chardara）湖，也影響烏茲別克斯坦的水資源利用。這些水庫和湖泊的主權控制導致民族之間的嚴重對抗和糾紛。世界銀行的相關報告認為，中亞國家的許多改革不是為了節約水資源，實際上正在提高農業水資源利用量[9]。
總之，在中亞地區，對水資源貢獻最大的國家水資源開發利用最少，而對水資源貢獻最少的國家水資源實際使用量卻很高。中亞水資源問題容易引發小范圍的沖突，進而演變為國際沖突的可能性增大。中亞各國獨立后實行的土地私有化催生了無數的小農場主。隨著小農場主的發展，中亞各國面臨新的水資源沖突。小農場主對設施農業的成本敏感性導致傳統灌溉技術投入不足。目前，下游國家的灌溉農業區小農場主已經對水資源的短缺和水資源質量表現出極大的不滿[10]。中亞各國雜居的民族多樣性可能使小范圍的沖突進一步變成村級，甚至是局部的區域型沖突[11]。因此，如何協調這一矛盾，將是避免沖突升級，實現區域長久穩定的關鍵。
三 中亞水資源合作開發進程
獨立初期，中亞五國就感覺到水資源開發合作將是一切合作的核心，因而簽署了框架性的合作協議，并不斷商定、不斷探索新的高效率的合作框架。這一過程探索出了一些有意義的合作模式。但是，所有合作協議或多或少存在不確定性。
（一）中亞水資源合作進程
1.中亞各國獨立初期的水資源合作。在獨立后的3個月內，中亞五國水利部部長于1992年4月19日簽署了國家之間水資源的保護、利用和管理合作協議，提出水資源是共同且整體的資源，并迅速組建了國際水利管理協調委員會（IWMCC），后改為水資源協調國際委員會（ICWC）。雖然中亞國家直接使用國際法來約定水資源的共享和開發利用，但是根據溫薩爾（Weinthal）2000年的研究，中亞國家的水資源管理體系“不存在依法治水的傳統”，中亞國家的水利工程師們“根本不請求法律咨詢就起草開發報告”，“國際法并沒有約束力”，上述委員會的作用不大[12]。
2.中亞水資源綜合開發合作機制早期探索。在國際組織的建議和幫助下，中亞各國領導人提出了新一輪的實際合作方案。談判的內容從原先的水資源問題擴展到水資源和能源問題，最后涉及水資源、能源、區域穩定性及國際穩定性等問題。雖然談判在繼續，但是“河流共享”仍無法準確區分單獨使用水資源所獲得的最大好處和每個使用者為節約使用水資源所付出的某些成本。而每一次談判都面臨許多問題：如何定義水資源共享、水資源開發使用、水資源污染和下游國家水資源短缺等。有的組織提出通過國際援助來解決水資源合作中的各方損失，但是實際援助力度并不大或效果并不佳[13]。
3.水資源聯合管理（IWRM）框架內的中亞水資源合作問題。IWRM是2000年由《全球水資源管理合作組織》（GWP）率先提出的一個概念。它是指：在不影響生態可持續性的條件下，以某種公平的方式，提高水、土地和相關資源的協調開發和管理水平，實現經濟利益和社會福利最大化。IWRM 的目標在于實現水資源的聯合管理，重點考慮人類用水狀況（包括飲用水、灌溉水、水力發電用水和工業用水等）、水資源載體的生態功能以及水資源對文化和情感方面的價值等[14]。IWRM 不僅僅是一種規劃工具，也是一種識別水資源問題來龍去脈的重要框架[15]。因此，IWRM強調全局性，而且必須在自然生態系統極限值范圍內考慮水資源利用問題。
IWRM概念提出后，中亞各國跨國河流域水資源的合作和開發利用進程加快，但實際效果仍不佳。事實表明，這一宏偉目標在中亞五國現有的經濟實力、技術能力和體制下很難得到廣泛的認可和應用。2009年以后的一段時間，烏茲別克斯坦與吉爾吉斯斯坦之間、烏茲別克斯坦與塔吉克斯坦之間、哈薩克斯坦與吉爾吉斯斯坦之間、哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦之間、塔吉克斯坦與土庫曼斯坦之間的雙邊談判和多邊談判頻頻舉行。尤其是在2010年，因夏季水源流量減少，烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦就吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的水電站建設項目的合法性、合理性以及水資源的截留對哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦的農業和其他經濟生產活動的影響等問題進行的雙邊和多邊談判增多。
2013年，杜尚別中亞水資源合作會議雖然發表了聯合聲明，強調政府之間的合作和政府與民間組織之間的協調，但是缺乏一個強有力的協調機制。加上中國、阿富汗、伊朗和俄羅斯等國缺席，這一合作機制在實際運行中會遇到一些困難，其效果目前還是一個未知數[16]。
（二）推進中亞水資源合作遇到的基本問題
1.中亞各國實施的灌溉農業發展戰略。吉爾吉斯斯坦75%的耕地面積、塔吉克斯坦84%的耕地面積、烏茲別克斯坦89%的耕地面積和土庫曼斯坦100%耕地面積依賴于地表水灌溉。灌溉農業產值在中亞國家GDP中所占的比重很大。據世界銀行2005年稱，哈薩克斯坦GDP的8%、塔吉克斯坦GDP的23%、 土庫曼斯坦GDP的25%、烏茲別克斯坦GDP的35%和吉爾吉斯斯坦GDP的39%即產生于灌溉農業產值。當前，除了哈薩克斯坦，其他國家都想增加灌溉面積以應對日益增長的人口壓力[17]。在阿姆河流域，塔吉克斯坦和土庫曼斯坦想以截流或擴建水庫水渠引水方式滿足擴大的灌溉面積用水需求，烏茲別克斯坦卡拉卡爾帕克斯坦（Karakalpakstan）地區想獲得更多的水資源用于生產。在錫爾河流域，吉爾吉斯斯坦試圖通過外資方式解決水力發電站，以便輸出更多的電力能源來支持經濟發展。
2003年達成的歐亞經濟共同體委員會的決議確定向吉爾吉斯斯坦的康柏爾阿塔發電站二期項目和塔吉克斯坦的桑圖達發電站一期項目提供資金支持。這樣一來，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在水力發電和灌溉工程方面的任何變動，都將對下游國家產生致命的影響。
2.兩大河流的綜合開發利用問題。其一，錫爾河流域無法解決的水資源利用沖突。其主要表現為：位于吉爾吉斯斯坦境內的托克托古爾（Toktogul）水庫能否繼續調整好錫爾河下游的水資源供應問題。作為最大的人工湖泊，托克托古爾水庫決定到底多少水資源放到其他水庫，最終決定到底多少水流入咸海。獨立后，吉爾吉斯斯坦想利用這一水庫改造成最大發電站，實現用途的多元化。其二，阿姆河流域的水資源開發沖突。塔吉克斯坦控制阿姆河80%的水資源。由于獨立后忙于內戰和內部秩序重建，塔吉克斯坦一直沒有制定其與吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和阿富汗之間的阿姆河水資源管理協議。到目前為止，塔吉克斯坦始終遵守蘇聯時期的約定和1992年的多國約定，每年向阿姆河注水90億立方米。但是，阿富汗的重建和塔吉克斯坦經濟發展的壓力將會進一步惡化阿姆河水資源合作方面的各種問題。目前，塔吉克斯坦只生產本國所需糧食的40%。而塔吉克斯坦一旦截留水源用于高原地區耕地資源開發，就可以實現糧食自給自足。無疑，這會給利用阿姆河95%水資源的烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦帶來致命影響。
3.以能源和水資源交易為基礎的合作能否繼續問題。中亞國家獨立不久后簽署的水資源共享機制，因上下游國家的化石能源需求結構不一致性而出現破裂。作為蘇聯時期非獨立的國家，水資源豐富的上游地區和化石能源豐富的下游區域之間的能源和水資源交換模式在新形勢下無法持續發揮作用。中亞各國發展步伐不一致，塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦面臨的能源（水電發展）壓力，已成為上游和下游國家水資源沖突的導火線。
阿姆河流域的合作相對于錫爾河流域更加復雜，還很難實現。一是阿姆河上下游國家的能源和水資源并不均衡。烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦豐產石油和天然氣。而塔吉克斯坦則享有豐裕的水資源和潛在的水力發電能力，且90%的能源消費依靠水力發電。二是同樣處于下游的烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦之間的合作很難實現。目前，烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦只能利用阿姆河總流量的40%。但是，土庫曼斯坦卡拉庫姆水渠灌溉項目的擴建將會打破這一平衡。同時，土庫曼斯坦正在卡拉庫姆沙漠建設龐大的人工湖——金世紀湖，將進一步為能源換水資源的合作模式帶來嚴重沖擊。
4.阿姆河流域開發過程中阿富汗與中亞國家水資源利益的協調問題。蘇聯入侵阿富汗之前，由阿富汗流入到阿姆河的年水流量為25億立方米。長達幾十年的內戰和其他戰爭使阿富汗的灌溉農業受到極大損失，到1992年水年流入量超過50億立方米。但不可否認，目前阿富汗農業產值占其GDP總量的50%。阿姆河雖然僅流經阿富汗12%的國土面積，但25%的阿富汗人依賴于這一河流。阿富汗北部120萬公頃耕地面積中，38.5萬公頃土地直接處在阿姆河支流周圍和河床地帶[18]。農業產出率最高的阿富汗北部地區的農業發展對阿姆河產生深遠影響。換句話說，阿富汗的經濟重建需要大量的水資源，由此不得不依靠阿姆河流域水資源的區域性合作開發。但是，到目前為止，中亞國家之間有關阿姆河流域開發方面的任何一種制度安排都沒有把阿富汗境內形成并構成阿姆河8%流量的水資源考慮進去。阿富汗與中亞國家水資源利益的協調迫在眉睫。
四 結語
要想推動中亞各國水資源合作，必須解決合作所面臨的問題，否則IWRM框架內的中亞水資源合作關系終將走向破裂。目前，中亞五國水資源合作開發并不順利。主要原因可以歸結為四點：一是水資源合作各方對水資源利用方式和模式根本不可能在短期內得到改變。每個國家都面臨迅速實現工業化的重任，這一期間無論是庫茲涅茨環境曲線還是發展曲線都表現出水資源無效利用并存現象。二是中亞國家有限的財力無法支持新技術的采用。哪怕是采用了新技術，也因為人力資源約束，無法得以進一步的創新和系統應用。三是中亞五國水資源合作機制不完善，包括缺乏中國、俄羅斯和阿富汗等國在內的更為廣泛和深層次的合作機制。這種不完善的區域性合作機制肯定會導致新一輪的水資源合作協議危機。四是國際組織對于上述地區的各種援助是必要的，而且能起到正面作用。但就實現可持續利用所付出的代價而言，其支持力度遠遠不夠。
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（責任編輯：高德平）
注釋：
[1]P.Micklin, Managing Water in Central Asia, London: The Royal Institute of International Affairs，2000, p.72.
[2]目前，烏茲別克斯坦人口增長最快，土庫曼斯坦次之。哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦人口增長率最低，甚至是負增長（大量俄羅斯人撤出所導致）。而塔吉克斯坦大約30%左右的人口在其他獨聯體國家工作，長期不在國內生活。因此，在水資源實際使用量上，下游國家的情況更糟糕。
[3]Igor Lipovsky, The Central Asian Cotton Epic, Central Asian Survey Vol.14, No.4, 1995.
[4]Kotljakov V.M.& Seversky I.V., Glaciers of Central Asia: current state, changes, possible influence on water resources, Almaty, 2006.
[5]Erica Weinthal, Water Conflict and Cooperation in Central Asia, Prepared as a Background Paper for the UN Human Development Report 2006, Human Development Report Office,Occasional Paper 32, 2006, p.23.
[6]根據世界銀行的估算，中亞國家人口平均增速為2.5%。
[7]Sergei Vinogradov，Vance P.E.Langford, Managing Transboundary Water Resources in the Aral Sea Basin :in Search of a Solution: International Journal of Global Environmental Issue,Vol.1 No.3/4 2001 pp.345-362.
[8]根據設計能力，它們分別能發電3 600兆瓦和670兆瓦，可徹底解決塔吉克斯坦的電力供應問題。
[9]World Bank， Irrigation in Central Asia.Social, Economic and Environmental Considerations， Main Report 2003.
[10]Erica Weinthal, State Making and Environmental Cooperation: Linking Domestic and International Cooperation in Central Asia, Cambridge, Mass., and London: MIT Press 2002.
[11]最近，土庫曼斯坦為了實現食品自給自足，將邊緣地帶的荒漠地納入開發計劃。但是，實際操作的小農場主既沒有科學的灌溉水管理能力，也缺乏農業生產技術。這一區域成為水資源利用效率最低的區域。如果這一狀況不改變，將會引發其他區域的小農場主強烈不滿。
[12]Aaron Wolf, et al., Water can be a Pathway to Peace, Not War， Woodrow Wilson International Centre, Environmental Change & Security Program (ECSP), Navigating Peace 1， 2006.
[13]Erica Weinthal, Water conflict and cooperation in Central Asia， Prepared as a background paper for the UN Human Development Report 2006， Human Development Report Office.Occasional paper 32, p.23， 2006.
[14]D.Karthea， D.Borchardt & Frank Hufert, Implementing Integrated Water Resources Management: Experiences from a Central Asian Model Region， ADB working paper series，2010，http://www.adb.org/workp/
[15]Rachel Strickman & Miina Porkka，Water and Social Changes in Central Asia: Problems Related to Cotton Production in Uzbekistan，Central Asian Waters - Part 2: Research Papers，Water & Development Publications - Helsinki University of Technology pp105-115，2008，http://www.water.tkk.fi /global/publications
[16]Declaration of the High Level International Conference on Water Cooperation，Dushanbe, Tajikistan 20-21 August 2013，http://www.adb.org
[17]Experience and Future Challenges: Cooperation in Shared Water Resources in Central Asia，Papers Presented at an Asian Development Bank Workshop in Almaty, Kazakhstan, 26-28 September 2002； Compiled and edited by T.Bayarsaihan and D.McKinney, Asian Development Bank 2004.
[18]Masood Ahmad, Mahwash Wasiq， Water Resource Development in Northern Afghanistan and its Implications for Amu Darya Basin World Bank Publications, Washington，2004.
