◆ 兒童監護不完全是私域化、親屬化、自治化的事情。兒童除了是父母的孩子，也是“國家人”和“社會人” ◆ 近年，由于社會轉型背景下人員流動頻繁、思想觀念多元多變等，導致少數家庭功能逐漸弱化，個別孩子在家庭中長期處于監護缺失狀態，一些孩子甚至因監護不當或監護侵害處于危險境地 ◆ 究竟在什么情況下可以變更監護權？相關司法實踐在立法層面如何被明確？ ◆ 民政部門發揮兜底職能的條件是什么？實踐中還有哪些需要厘清之處？家庭、政府、社會之間，監護困境兒童何以為家？
文?|《瞭望》新聞周刊記者?于雪?魏雨虹
近日，廣西壯族自治區南寧市興寧區檢察院支持起訴，將一名事實無人監護兒童的監護權，由其喪失監護能力的外婆變更為興寧區民政局。
在該案中，兒童的外婆身體狀況突然惡化，母親患有精神殘疾，父親下落不詳，外公已經去世，其他親屬均表示不愿意承擔監護職責。監護權變更至民政局解決了兒童的監護困境。
有調研發現，近年，由于社會轉型背景下人員流動頻繁、思想觀念多元多變等，導致少數家庭功能逐漸弱化，個別孩子在家庭中長期處于監護缺失狀態，一些孩子甚至因監護不當或監護侵害處于危險境地。
將監護權轉移至民政部門，被認為是保護監護困境兒童權益的一種兜底性實踐。
究竟在什么情況下可以變更監護權？相關司法實踐在立法層面如何被明確？民政部門發揮兜底職能的條件是什么？實踐中還有哪些需要厘清之處？家庭、政府、社會之間，監護困境兒童何以為家？
加強保障 徐駿圖
激活“沉睡”的條款
未成年人監護權轉移至民政部門的司法實踐，其相關立法近年得到幾輪細化、明確，改變了國家兜底兒童監護有法難依的局面。
2014年，最高法、最高檢聯合公安部、民政部頒布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（下稱《意見》），規定了七種法院可以判決撤銷其監護人資格的情形。
北京青少年法律援助與研究中心副主任、全國律協未成年人保護專業委員會主任張雪梅告訴《瞭望》新聞周刊，《意見》出臺前，我國一直適用1987年施行的民法通則，其雖然規定了撤銷監護人資格制度，由于缺少細化規定，在實踐中成為“沉睡”條款。“《意見》詳細說明了監護權轉移案件的申請主體、判決情形、判后安置等，激活了民法通則的撤銷監護人資格制度，在我國未成年人監護制度改革中具有里程碑意義。”
多位受訪專家表示，《意見》屬于司法規范性文件，而2015年通過的反家庭暴力法，則從立法層面規定了撤銷、轉移監護資格類案件的申請主體。2020年通過的民法典、2021年6月實施的新修訂的未成年人保護法，進一步在立法上細化了相關規定。
首先是細化列舉了申請主體。民法典規定撤銷監護權的申請主體包括其他依法具有監護資格的人，以及居民委員會、村民委員會、學校、醫療機構、婦女聯合會、殘疾人聯合會、未成年人保護組織、依法設立的老年人組織、民政部門等組織，同時規定這些主體皆未及時申請時，民政部門應當兜底向人民法院申請。
其次，對判后如何安置，民法典也明確民政部門在未成年人監護權轉移案件中發揮兜底職能。
中國政法大學未成年人事務治理與法律研究基地副主任苑寧寧告訴記者，在之前的民法通則中，居民委員會、村民委員會履行國家監護職能排序在民政部門之前，而民法典和新修訂的未成年人保護法將民政部門排在履行國家監護職能的第一順位，確立了國家監護制度，增大了國家介入的空間和靈活性，令判后安置的落實有了法律保障。
張雪梅說，從實踐層面看，民政部門的保障能力更加充足，強化政府保護確實有利于未成年人更好成長。相比之下，村（居）委會一般缺乏專門能力養育兒童，接收兒童后，往往委托其他機構撫養。民政部門擔任監護人后，可以將孩子安排在民政部門下設的未成年人救助保護機構、兒童福利機構等地撫養或進行家庭收養、寄養等。由民政部門來擔任監護人，在最終的生活安置上能夠給予兒童直接保障，確保其獲得有效的國家監護。
多位專家表示，幾輪完善后，關于未成年人監護權轉移的立法更明確和完善，司法標準更精準。
民政部門何時兜底
接下來的問題是，什么條件下，可以撤銷監護資格并由民政部門兜底監護。
張雪梅說，此前相關規定比較模糊，導致法院審理難。民法典對此進行細化，規定了撤銷的具體情形，包括：
實施嚴重損害被監護人身心健康的行為；
怠于履行監護職責，或者無法履行監護職責且拒絕將監護職責部分或者全部委托給他人，導致被監護人處于危困狀態，以及實施嚴重侵害被監護人合法權益的其他行為。
“監護缺失和監護侵害，這是監護權方面的國家介入主要針對的兩種情況。”苑寧寧說。
北京大成律師事務所律師黃穎進一步解釋說，判定是否應該撤銷監護人資格的核心標準，是當前監護是否有利于未成年人。
她舉例說，2021年7月，廣東省廣州市黃埔區人民法院作出判決，將一名患有先天性智力殘疾兒童的監護權，由其不具備監護能力的養祖母變更為黃埔區民政局。“該案例中，養祖母年邁多病，很難照顧一個智力殘疾、沒有自理能力的兒童，讓未成年人處于這樣的監護下，是不利于其成長的。”黃穎說。
北京市人民檢察院第九檢察部三級高級檢察官田東平告訴記者，相比喪失監護能力撤銷監護權，以往的司法實踐中，更多是因為監護侵害撤銷監護權。在他看來，“廣州、南寧兩起案件的意義，恰在于明確了由于監護缺失撤銷監護權的司法標準”。
受訪專家提醒，監護權撤銷不等于兒童直接進入民政部門。
而判斷有無其他人可以擔任監護人，根據民法典，要按照父母，祖父母、外祖父母，成年兄、姐等的順序對他們進行監護能力排查。
雖然監護權撤銷、轉移至民政部門的司法標準更加明晰，但在田東平看來，監護權撤銷要格外慎重，要堅持按照最有利于未成年人的原則處理。
田東平講述了自己作為檢方經手的一個案例：夫妻吵架，父親在憤怒情況下，抱住幼孩往地上摔，孩子受傷嚴重，父親因此被判刑。檢方原考慮以監護侵害為依據撤銷該父親監護權，但在后續綜合評估中發現，父親是家中主要收入來源，其悔改態度明確，心理評估結果過關，于是綜合多方因素，最終沒有撤銷其監護權。
張雪梅說，撤銷監護人資格是在多種監護支持、監護干預措施，均已無法有效幫助被監護人擺脫監護困境時采取的非常嚴厲的措施，必須萬不得已才能適用，不能說監護人對孩子有輕微打罵，就要撤銷監護人資格，這樣做也不利于對未成年人的保護。
監護細節如何銜接
必須注意的是，實踐中完成監護權撤銷、轉移耗費時間較長，需確保兒童不會在此期間受到難以逆轉的傷害。
這就需要在制度安排上確保臨時監護及時到位。
苑寧寧表示，新修訂的未成年人保護法規定了民政部門采取臨時監護的具體情形，村（居）委員、民政部門應當對家庭了解備案，根據需要及時介入采取臨時監護，避免悲劇發生。
張雪梅說，當監護侵害發生時，或者兒童處于其他監護困境時，需要對兒童進行緊急安置，公安、民政部門此時應密切配合，不能把孩子留在有危險的家庭當中，可以把孩子就近護送到近親屬處，沒有近親屬的可通知民政部門臨時監護。尤其是孩子有表達能力的，應就護送地點征求孩子意見。
此外，實踐中也還存在一些有待優化完善的細節：
第一，家庭監護能力評估標準亟需完善。張雪梅表示，民法典規定了家庭中有監護能力的人按順序擔任監護人，但實踐中可能出現祖父母、外祖父母有能力但不愿意擔任監護人，并以自己沒有能力為由，把撫養孩子的責任從家庭推向政府和社會的情況。在她看來，目前法律尚沒有明確如何評估和確認其監護能力，相關責任追究力度也較弱。
第二，異地戶籍兒童監護權轉移程序有待明確。張雪梅表示，異地戶籍兒童臨時監護目前可以較好解決，但撤銷監護人資格、指定新監護人、享受兒童福利待遇等異地保障仍需完善。“比如去哪里撤銷其監護人資格，居住地、戶籍所在地相關部門怎么協調，是由本地法院和本地民政部門銜接起訴，還是到戶籍地解決等，都需進一步明晰。”
“兒童不是父母的所有物”
多位受訪專家認為，近年關于監護權轉移至民政部門的諸多立法完善、司法前進，意在解決當家庭無法為兒童提供監護時，兒童不至于無處可依。實際上，即便國家介入干預家庭監護，最終也是為了幫助家庭完善監護功能。
張雪梅表示，對于很多情節不嚴重的案件，民政部門會采取臨時監護，同時為家庭提供大量社會服務，幫助家庭從兒童教育、經濟等方面提升監護能力，保障孩子最終能夠回歸原生家庭、健康成長。如果兒童監護權要從原生家庭轉移至近親屬，對于孩子與近親屬生活、感情聯系程度較弱的情況，政府也應注意安排專業人員開展親情融合、監護指導等。
“只有兒童實在沒有辦法在家庭中獲得監護時，國家才應介入承擔其長期監護。還是應該盡量把孩子留在家中。”苑寧寧說。
在苑寧寧看來，相比機構養育，家庭養育在為未成年人提供基本生活保障之外，還提供了促使其完成社會化的情感連接、觀念行為養成等支持。
鑒于此，他認為擔任監護人的近親屬如有經濟困難，國家可發放監護津貼，如有其他困難也可給予支持措施。
同時，多位受訪專家也提醒，監護權撤銷、轉移至民政部門的司法實踐表明，兒童監護不完全是私域化、親屬化、自治化的事情。兒童除了是父母的孩子，也是“國家人”和“社會人”，對其監護不能放任家庭自行消化。
“兒童不是父母的所有物，相反父母需對其監護承擔責任。”在南京從事兒童保護社會工作的何春蘭告訴記者，家庭是最有利于兒童成長的，這個觀念的前置條件是家庭功能完善，家庭氛圍健康。如果家庭對兒童成長有害，政府和社會須履行保護兒童的義務和職能。
何春蘭說，實際幫扶中他們會區別兒童被監護的風險等級。“對于高危困境兒童，比如父母死亡、吸毒、服刑，導致兒童完全無人監護，生存受到威脅，這個時候的干預，政府是優先排序的，民政部門肯定要承擔責任。”
在一些不那么危急的情況中，比如兒童處在有精神病人存在的家庭，雖有風險但還沒有形成惡劣影響，這時社區幫扶、家庭自我完善是排序在前，社區要日常跟進，看是否能夠通過政府或社會的功能補充支持該家庭。
另外，受訪專家表示，如何對兒童自身賦權、賦能，同樣值得深入研究并付諸行動。
這方面，上海在全國首創了兒童權益代表人機制，在父母離婚并涉及兒童撫養權的案件中，由熟悉婦女兒童保護工作的社會力量代表兒童權益參與訴訟，表達兒童訴求。“兒童自身權益不能被忽視，相關探索實踐、立法仍然要向前邁步。”張雪梅說。
原題《兜底兒童監護之辨》
刊于《瞭望》2022年第24期
