中國基本公共服務均等化七大追問
中國的公共服務和公共服務體系建設
關于基本公共服務均等化，有來自基層的7大問題，對這些問題的回答，大致可以勾勒出有關基本公共服務均等化的輪廓。
問題之一，什么是公共服務？
公共服務包括公共基礎設施建設，創(chuàng)造就業(yè)崗位，完善社會保障體系和社會福利體系，促進教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)發(fā)展，公共服務還包括政府管理，如經濟的宏觀調控、市場監(jiān)管，發(fā)布公共信息等。
目前在我國公共服務包括四大類：一是基礎性的公共服務，如基礎設施、水、電、公路、電信等；二是經濟性的公共服務，如規(guī)劃與計劃的制定，規(guī)范的監(jiān)督，宏觀調控，資金的動員與分配等；三是社會性的公共服務，包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口等；四是安全性的公共服務，如國防、警察、消防等，用以維護整個社會安全與穩(wěn)定。通過提供公共服務，使全體社會成員都能夠均等地享受發(fā)展和改革的成果。
問題之二，誰是公共服務的主體？
公共服務通常由政府組織、非營利組織和企業(yè)承擔，其中政府是責無旁貸的公共服務提供主體。當然，人民不僅是公共服務的受益者，更是參與者。
問題之三，公共服務有哪些基本特征？
它具有以下幾個基本特征：一是為大眾的服務，具有廣泛的覆蓋面，而不僅是對特殊階層和特殊人群；二是基本的和基礎的服務，如九年義務教育、新農村合作醫(yī)療、最低生活保障制度和養(yǎng)老保障制度等；三是非贏利性的服務，它指不以贏利為目的，其服務所得不用于利益分配，而用于公共事業(yè)發(fā)展。
問題之四，公共服務的模式是什么？
公共服務的實踐由來已久，目前的發(fā)展趨勢是從以經濟性服務為主逐步擴展到以社會性公共服務為主。主要有以下兩種模式：
一種是以北歐為代表的 “高工資、高稅收、高福利”的公共產品供給體制，為居民提供從出生到死亡整個生命周期中的各種公共服務的基本保證。政府通過財政支出提供強有力的保障，根據一定時期內經濟、社會發(fā)展需要進行自我職能調整以滿足公眾需求，體現社會公平。
另一種是以美國為代表的市場化的公共服務提供模式，運用市場機制對社會福利制度進行調整。社會保障資金大部分通過資本市場進行運作，以比較穩(wěn)定的收益率來保證基本公共產品的供應。
實際上，一個有效的公共服務體制既要發(fā)揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制，利用社會各方面的積極性以提高公共服務的覆蓋面。
問題之五，如何來評價公共服務的水平？
良好的公共服務應促進經濟與社會發(fā)展的平衡，能有利地促進人的全面發(fā)展。目前，國際社會普遍用“人類發(fā)展指數”（HDI）來評估各國的發(fā)展水平。這一發(fā)展指數將教育、健康和經濟狀況作為對一個國家發(fā)展速度、質量和數量的評價標準，以判斷該國的綜合發(fā)展水平。
這一評價系統(tǒng)的三個組成部分是：知識（定義為成人識字率，代表發(fā)展的基礎能力、科技進步能力、信息擴散能力和理解、保護自然能力的程度）、壽命（定義為平均出生預期壽命，代表社會福利、保健措施和社會保障體系的完善程度）和收入（定義為按實際購買力折算的人均GDP，代表經濟發(fā)展水平和人均享有發(fā)展的水平）。在2006年的人類發(fā)展報告中，共評估了177個國家，中國排列第81位，處于中等發(fā)展水平。
問題之六，我們面臨的挑戰(zhàn)是什么？
目前全國貧困人口從1978年的2.5億下降到目前的2600萬人，人均GDP超過1600美元，孕產婦死亡率下降到33.6/10萬，嬰兒死亡率下降到15.3％。，平均出生預期壽命提高到73歲，受教育年齡的九年義務教育率達到95%以上，但我們仍面臨巨大挑戰(zhàn)。一方面，要面對社會轉軌過程中出現的各種社會問題；另一方面，我們還必須面對經濟、信息全球化所導致的新的社會問題。
目前中國面臨日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束之間的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務缺位、公共產品嚴重短缺之間的突出矛盾。公共服務的缺乏主要表現在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和公共安全等方面。
分析以上矛盾，究其原因：一是公共服務體系不健全，中央與地方各級政府對于公共服務的責任分工不明確，缺乏有效的問責機制；二是公共服務投入不足和低效運轉，同時投入的效益也缺乏明確的評估體系；三是缺乏社會協同，公眾參與不充分，社會資源不能被充分動員和利用。
問題之七，我們應該做什么呢？
一、我們必須充分認識政府是提供公共服務的主體。目前存在兩大誤區(qū)：一是認為經濟增長了可以保障公共服務。二是認為市場可以調節(jié)公共服務，只要市場化就會有公共服務。實際上市場不是萬能的，不可能完全自動地全面調節(jié)和提供公共服務。
我們必須在發(fā)展過程中始終把公平與效率進行全面考量，如果一味追求GDP的增長速度和規(guī)模，而不關注公共服務和社會公平，就不是全面的發(fā)展，也不是健康的發(fā)展。
二、我們必須綜合考慮公共服務的供給。統(tǒng)籌社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多方面的社會政策。建立協調有效的系統(tǒng)，以整合資源、系統(tǒng)規(guī)劃，打破部門分割、提高公共服務的效率。
三、我們必須動員社會各方積極參與公共服務的供給，包括政府、非政府組織、企業(yè)、媒體、社區(qū)和公民，以形成公共--私營共同合作的機制，共同參與公共服務體系的建立與公共產品的提供。
四、我們必須建立科學的評估體系。進一步加強評估的科學性和監(jiān)督的有效性，形成明晰的部門分工及問責機制，以促進公共投入的效益最大化，將效率、公平和生態(tài)發(fā)展列入發(fā)展的評估指標，將公共服務作為重要的考量指標，以確立正確的政績觀和問責機制。
充分發(fā)揮人口管理系統(tǒng)在公共服務體系中的作用
中國是一個擁有13億人口的大國，其人口總量占世界人口總量的20%，我們今天所面臨的人口發(fā)展領域的問題屬于公共服務的問題，我們今天所從事的人口管理工作屬于社會化公共服務的范疇。
人口管理系統(tǒng)將在公共服務中發(fā)揮重要作用，包括了人口的規(guī)劃，人口發(fā)展的監(jiān)測，人口與計劃生育，生殖健康服務，開展以預防為主的健康促進活動，發(fā)展家庭社會保障體系，采集、傳播、反饋有關社會管理與公共服務的信息，促進基層的文化建設等。
在人口領域，我們目前還存在諸多挑戰(zhàn)。21世紀上半葉，我們將迎來總人口、勞動年齡人口和老年人口高峰。今后十幾年，人口慣性增長勢頭依然強勁，總人口每年仍將凈增800～1000萬人；人口素質總體水平不高，難以適應激烈的綜合國力競爭的要求；勞動年齡人口數量即將達到最大峰值，就業(yè)形勢更加嚴峻；人口老齡化日益加重，社會保障面臨空前壓力；出生人口性別比居高不下，給社會穩(wěn)定帶來隱患；流動遷移人口持續(xù)增加，對公共資源配置構成巨大挑戰(zhàn)；貧困人口結構趨于多元，促進社會均衡發(fā)展的任務十分艱巨。
近年來我國的人口管理工作面臨著新的轉變，即由控制人口增長向穩(wěn)定低生育水平、提高人口素質、優(yōu)化人口結構、促進人口的合理分布和促進人口安全等方面轉變，在這一轉變過程中提供高質量、高效益的公共服務將成為我們的工作目標。為實現這一目標我們必須思考統(tǒng)籌和綜合治理人口問題。所謂統(tǒng)籌解決人口問題就是關注人口的數量、素質、結構、遷移和安全問題；所謂綜合治理人口問題就是用宣傳、教育、科技、法律、行政等手段來綜合治理人口問題。
人口計生網絡具有拓展成為公共服務網絡的優(yōu)勢，表現在它的組織優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、宣傳優(yōu)勢、服務優(yōu)勢和技術優(yōu)勢等。
目前，人口計生系統(tǒng)已經初步建立了一個相對健全、遍及城鄉(xiāng)的人口和計劃生育管理和服務網絡，該網絡是貫穿國家、省、地、縣、鄉(xiāng)、村各級，擁有近100萬工作人員和志愿者，可深入每一個鄉(xiāng)村和家庭，集行政管理、技術服務、群眾工作、社區(qū)和村民自治組織于一體。
經過多年努力，人口計生系統(tǒng)干部隊伍建設也已初見成效，形成了一支工作能力比較強、相對穩(wěn)定的隊伍，有利于完善公共服務的組織體系。同時，目前人口計生網絡的信息體系也比較健全，包括了多方面人口信息資料，可在此基礎上，整合相關公共服務信息，建立相對完備公共服務信息系統(tǒng)，以更好地提供公共服務。
在統(tǒng)籌解決人口問題新階段，必須建立起以政府為主導的公共服務體系，建立完善法律法規(guī)、投入、問責和用人機制，并對原有的人口計生網絡進行優(yōu)化和改造，使其在城市形成以社區(qū)為基儲在農村形成以村落為基礎的龐大的公共服務網絡體系，并通過這一系統(tǒng)提供文化、科技、信息、法律、計生及保障等多方面的公共服務產品。
完善基本公共服務綜合協調、投入保障和分工問責機制
在建設社會主義和諧社會的新時期，我們必須以科學發(fā)展觀為指導，實現政治、經濟、社會、文化的全面發(fā)展。
第一，在發(fā)展的過程中，我們必須努力實現從“以經濟總量為導向”向“以人的全面發(fā)展為中心”的現代發(fā)展觀轉變，以建立健全公共服務體系，提供滿足人民需要的公共服務產品。
第二，我們必須建立綜合協調機制、投入保障機制和分工問責機制。
要將公共服務作為重要的民生問題思考，確定優(yōu)先投入領域；調整財政支出結構，使財政資源配置的重點轉向基本公共服務；完善財政資源配置，著力增強縣鄉(xiāng)基層政府基本公共服務供給的財力；對整個社會公共服務政策進行系統(tǒng)設計，以形成相應的配套、兼容的政策；明確中央和地方，不同部門間在基本公共服務供給中的分工與合作的關系，以提高基本公共服務的水平和效率，實現公共服務投入和效益的最大化。
第三，中國人口管理網絡的改革可能為農村公共服務網絡的建立和發(fā)展作出新的歷史性貢獻。這或許是現階段建立新農村公共服務網絡體系的最快捷、有效的途徑。
（本版文章節(jié)錄自“惠及13億人的基本公共服務”國際研討會專家演講
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