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在基礎設施的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體多，風險分配與利益協調關系復雜，實施難度與不確定性也很高，國內推行PPP項目的實踐受到一些制約，近日，中國水網金牌專欄作家羅桂連就此發表了觀點和看法，他認為目前我國PPP項目的大規模推進存在著九大問題亟待解決。
來源：中國水網 作者：羅桂連
在基礎設施的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風險分配與利益協調關系最為復雜，實施難度與不確定性也最高。國內推行PPP項目實踐，還受到一些因素的嚴重制約。需要各方面針對這些突出問題，切實補短板，才能推進PPP工作行穩致遠。
1、缺乏權威規范的法規政策支持
國內PPP領域，僅有一項部門規章，主要靠數量眾多的規范性文件指導。發改委與財政部兩部門發布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，比如，對于實施機構、社會資本資格、前期工作要求、實施機構、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目造成實質性困難。另外，PPP模式的內在要求，與現有預算、土地、稅收、融資、國資等法律規定，存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風險。
2、政府的公共治理能力不足
PPP模式下，政府從直接實施項目，轉變為整合各方社會資源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應當從行政命令方式轉變為平等協商的公共治理方式。這種轉變不可能在短期之類完成，甚至會經常出現政府行為不當甚至違約的現象。《2016年度政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。反映出這種現象的普遍性與嚴重性，各級地方政府思維方式與行為方式的轉變前路漫漫。
3、政府的規制與監管能力不足
PPP項目合作周期長，特許經營期內可能遇到的不可預期事項會很多。政府在合同管理方面會遇到幾個方面的挑戰：一是PPP合作協議可能經常需要調整，政府需要參與并主導有關協議的再談判；二是具體項目的日常運行涉及多個政府部門，需要整合各方面的力量對項目公司及其主要股東，進行全方位、全流程的日常規制和監管；三是項目實施過程中，可能出現項目公司違約、工程事故、經營事故、社會沖突、不可抗力等突發事件，有時還需要政府介入和接管項目公司，政府要有能力主動應對，盡可能控制損失與影響。國內陸方政府普遍缺乏這方面的能力積累，挑戰性和風險很大。
4、缺乏眾多合格的候選社會資本
PPP項目的社會資本需要具備籌集穩定長期成本合適的巨額資金、按百年工程標準組織好項目建設、運營管理好項目資產實現最佳社會與經濟效益的綜合能力。在推進市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設施、天然氣、供熱等少數領域，國內已經有出現批量的合格社會資本，占據比較高的市場份額。但是，在軌道交通、高速公路、市政管網、海綿城市等更多領域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領域唱主角的央企施工企業，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很大。理論上，可以通過組建聯合體來整合能力，但由于聯合體的責任與利益劃分、連帶責任的法律界定、聯合體本身的不穩定等問題，挑戰也很明顯。
5、民營企業存在進入限制
2012年以來，我國民間投資增速總體呈下滑態勢，2016年首次出現民間投資增速低于總體投資增速的現象，與總體投資增速的缺口有所增大。民營企業參與PPP項目，存在以下障礙：一是部分項目通過招標條件設置限制民營企業參與；二是融資成本較高存在競爭劣勢；三是民營企業應對政府履約風險的能力較弱；四是重建設輕運營不利于民營企業發揮運營管理方面的優勢；五是獲取項目信息較難且不及時。
6、難以實現基于項目現金流的融資模式
基礎設施項目投資規模以億、十億、百億為單位，依靠表內融資或主體擔保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現金流為基礎的項目融資，實現表外融資和有限追索，才有可能破融資困局，為PPP模式提供穩定的資金支持。不過，國內的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權與財權不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現實因素的制約，難以普遍實現真正意義上的有限追索性質的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產負債率和或有負債風險，不可持續。最近幾年，國內的財政管理政策與金融監管政策特別不穩定、特別難落實、特別多沖突，進一步加大項目融資的難度。
7、缺乏中長期穩定資金支持
PPP項目通常是資金密集型項目，項目投資回收期往往超過15年，特許經營期接近30年，巨額、穩定、低成本的資金供應是項目穩定運行的基礎，具有資金積聚能力的財務投資者是PPP項目的主要出資者。國內的金融資產主要集中在銀行體系，商業銀行儲蓄資金的主要資金來源是儲戶的短、中期存款，偏好期限較短的金融產品，難以提供巨量長期限的資金。隨著養老、醫療、護理保險的快速發展，保險資金與養老基金在PPP項目融資領域，將發揮越來越重要的作用，但目前資金實力有限，監管政策也還存在一些限制。國內適合投資PPP項目投資的長久期金融產品尚不發達，商業銀行與保險機構這類主流財務投資者，尚不熟悉項目融資方式，制約了PPP模式在國內的大范圍推廣。
8、缺乏合格的批量PPP咨詢項目負責人
牽頭咨詢機構的項目負責人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：（1）政府的決策參謀，讓領導決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心；（2）確保吸引多家符合項目需要的投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協助政府強中選優；（3）中介機構的牽頭方，除承擔自身專業任務外，還要對其他專業中介機構的專業沖突進行協調，利用自身的專家顧問網絡彌補其他中介機構的專業不足，承擔專業任務兜底的職能；（4）落實項目招商進度安排，在確保工作質量的前提下，協調眾多相關方，積極穩妥按時間表推進項目。這種復合高端人才的極度短缺，實質性制約PPP項目的大規模實施。
9、對國內外經驗教訓的總結借鑒不夠扎實
政府購買服務形式的PPP在英國已經有超過20年的實踐，特許經營形式的PPP在法國更有超過60年的實踐，還有澳大利亞、加拿大、新西蘭、新加坡、日本、臺灣，都有比較長時間的實踐。在國內，原國家計委從1994年開始試點，2003年起原建設部推動市政公用行業市場化運作，也有超過6000個案例。認真、全面、客觀總結國內外經驗與教訓，避免犯重復的錯誤，特別重要。不過，從各種渠道了解的信息看，這輪PPP項目操作上過于粗糙，無知無畏的特征比較突出，存在較高的潛在隱患。
羅桂連
E20特約評論員
中國水網金牌專欄作家
清華大學PPP研究中心特聘高級專家
清華大學PPP研究中心特聘高級專家，國家發改委PPP專家庫定向邀請專家，中國資產證券化研究院PPP專業委員會主任委員,中國水網特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施投融資與資產證券化領域從事實務、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權轉讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務。主譯的《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》、擔任副主編的《PPP與資產證券化》已出版發行，還參加《資產證券化操作手冊》（第二版）、《REITs投資指南》等多本相關領域專業著作的編譯工作。
