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中國古代有沒有“專制皇權”？這是一個需要厘清的問題。在許多人的想象中，既然君主處于權力金字塔之頂尖，那皇權一定是不受任何限制與約束的，皇帝一定是口含天憲、出口為敕的。也許在帝王“獨制于天下而無所制”的秦始皇時代，以及“天下大小事務皆朕一人親理”的清王朝，皇權確實是獨裁的。但在其他政治修明之世，特別是在宋代，君主幾乎是不可能搞皇權專制的。
先講兩個小故事。其一，神宗朝，一次因為陜西用兵失利，神宗震怒，批示將一名漕臣斬了。次日，宰相蔡確奏事，神宗問：“昨日批出斬某人，今已行否？”蔡確說：“方欲奏知，皇上要殺他，臣以為不妥。”神宗說：“此人何疑？”蔡確說：“祖宗以來，未嘗殺士人，臣等不欲自陛下開始破例。”神宗沉吟半晌，說：“那就刺面配遠惡處吧。”這時，門下侍郎（副宰相）章說：“如此，不若殺之。”神宗問：“何故？”章說：“士可殺，不可辱！”神宗聲色俱厲說：“快意事更做不得一件！”章毫不客氣地回敬了皇上一句：“如此快意事，不做得也好！”（侯延慶《退齋筆錄》）
其二，南宋光宗朝，皇帝左右的近臣、私臣每每向光宗請求“恩澤”（即請皇帝恩賜個大一點的官做），光宗總是說：“朕倒好說，只恐謝給事有不可耳！”謝給事是時任給事中的謝深甫，曾多次抵制過光宗提拔請托的私旨。樓鑰當中書舍人時，也直接告訴光宗：對不合法度的私旨，“繳奏無所回避”。光宗很是顧忌，遇到禁中私請，只能推掉：“樓舍人朕也憚也，不如且已。”宋光宗并不是一個具有優良君主品質的皇帝，卻不能不尊重給事中與中書舍人封駁皇帝私旨的權力。（《宋史·謝深甫傳/樓鑰傳》）
在宋代，無論是明君還是昏君，都難以乾綱獨斷，君主一旦露出這樣的苗頭，即會受到文官集團的抗議與抵制。我仔細考究過宋代君主所受到的種種約束，其完備性可謂為歷代所不及，既有其他王朝共有的，也有其他王朝所無的。兩宋三百余年，從未誕生過一個獨裁的君主，倒是著名的權相出現了一大串，我們可以列出一個長名單：丁謂、王安石、蔡京、秦檜、韓胄、史彌遠、賈似道，等等。宋代可能沒有很好地解決權相專政的問題，但君權則是受到了有效限制。
以“祖宗法”為視角的考察 現在就來分析對宋代君權構成約束的各種力量。首先讓我們從古代帝王心目中最不可褻瀆的神秘力量——“天”說起。 在秦始皇建立帝制之后，皇帝是至高無上的，漢代時董仲舒提出“屈民而伸君，屈君而伸天”，才在皇權之上設置了一個更高位階的“天道”，將“絕對皇權”改造成“相對皇權”。現在受過理性啟蒙的人們似乎難以想象古人對于“天”的敬畏了，但在秦后各個王朝，天命、天道確實對人間的君權產生了約束。古代的君主相信上天有一雙眼睛在盯著他，并通過災異向失德的統治者提出警告。
宋真宗咸平六年（1003），“有星孛于井鬼，大如杯，色青白，光芒四尺余”，這一反常的天象讓真宗誠惶誠恐，對宰相說，“朕德薄，致此謫見，大懼災及吾民。密邇誕辰，宜罷稱觴之會，以答天譴。”連生日也不敢過了。 而熙寧年間，王安石為說服宋神宗壓制異論，厲行新法，則放言“天變不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”，其實就是蠱惑皇帝擺脫天、祖宗成法與輿論的三重束縛。這是一種很危險的做法，因為結果很可能導致皇權專制主義的生成。也因此，當富弼聽聞王安石向神宗說“災異皆天數，非關人事得失”的時候，就坐不住了：“人君所畏惟天，若不畏天，何事不可為者！此必奸人欲進邪說以搖上心，使輔弼諫爭之臣無所施其力，是治亂之機，不可以不速救。” 君主敬天，所以不敢一意孤行。“天”作為節制人間君權的神秘力量，在宋代政治運行過程中的作用顯然是不可忽視的。
另一道對宋朝君主的束縛來自“誓約”，這也是宋代特有的皇權約束機制。靖康末年，徽宗、欽宗兩帝被金人所擄，曹勛隨徽宗北遷，受徽宗囑托國事，不久曹勛逃歸南方，向高宗進了一道札子，里面就提到：“（太上皇）又語臣曰：歸可奏上，藝祖（宋太祖）有約，藏于太廟，誓不誅大臣、言官，違者不祥。故七祖相襲，未嘗輒易。” “誓約”是太祖遺詔，更準確地說，這其實是宋皇室與上天之間的立約，趙宋的君主如果違背“誓約”，則“天必殛之”。在天受到人間敬畏的時代，這樣的“誓約”具有比一般的遺詔更大的約束力。
事實上，兩宋三百多年，除了一二特例，大體上也做到了“不殺大臣及言事官”，比如前面提到的例子，宋神宗想斬殺某漕官，卻受宰相蔡確抵制，結果這個皇帝只好發了一句牢騷：“快意事更做不得一件！” “誓約”只是宋朝的特別約法，此外還有一系列日常制度與程序要求君主遵循，在宋代，這叫做“條貫”。
開國之初，宋太祖便已意識到“條貫”乃是預防后世君主肆意妄為的“妙法”。據宋人馬永卿的《元城語錄》記載，“太祖即位，嘗令后苑作造熏籠。數日不至，太祖責怒。左右對‘以事下尚書省、尚書省下本部、本部下本曹、本曹下本局，覆奏，又得旨，復依，方下制造，乃進御。以經歷諸處，行遣至速須數日’。太祖怒曰：‘誰做這般條貫來約束我？’左右曰：‘可問宰相。’上曰：‘呼趙學究來！’趙相既至。上曰：‘我在民間時，用數十錢可買一熏籠；今為天子，乃數日不得。何也？’普曰：‘此是自來條貫，蓋不為陛下設，乃為陛下子孫設，使后代子孫若非理制造奢侈之物、破壞錢物，以經諸處行遣，須有臺諫理會。此條貫深意也。’太祖大喜，曰：‘此條貫極妙！若無熏籠是甚小事也。”
“條貫”，換成今天的說法，即法條、法律。歷朝立法，至宋代時最為完備，而且，宋代也是一個強調天子亦必須服從于法的朝代，君臣之間有所謂“法者，天子與天下共也”的共識，假如天子徇私枉法、偏袒私臣，就會受到士大夫集團的激烈反對，他們會搬出“天子與天下共守法”的法理來跟皇上爭辯：“天下之法，當與天下共之，有司守之以死。雖天子不得而私也，而后天下之大公立。”可見，至少在理論上，宋代的皇權絕不是至高無上的，在它的上面，還有天，還有法，皇權也受法約束。
對宋代皇權構成限制的還有“道理”。其淵源還是來自宋太祖。《皇宋中興兩朝圣政》記載，南宋乾道五年（1169）三月，明州州學教授鄭耕道進對，向宋孝宗說起了一個典故：“太祖皇帝嘗問趙普曰：‘天下何物最大？’對曰：‘道理最大。’太祖皇帝屢稱善。夫知‘道理為大’，則必不以私意而失公中。”孝宗聽后說：“固不當任私意。” 開國皇帝認同“道理最大”，意味著同時承認權力不是最大、皇權不是最大。進而言之，皇帝的話并不是“一句頂一萬句”、“永遠正確”的，也不是不可違背的。所以編撰的《皇宋中興兩朝圣政》的宋臣留正等人，在記完故事后又寫下一段評論：“天下惟道理最大，故有以萬乘之尊而屈于匹夫一言，以四海之富而不得以私于其親與故者。”
那么“道理”由誰來評判與闡釋？首先我們必須明確的一點就是，當然并非由君主自己來闡釋。確切地說，“道理”并不是掌握在哪一個人手里，而是蘊含在人心、天理（自然法）與世代相承的傳統中，并由受過良好教育的士大夫群體發現、闡述出來；或者通過“公議”彰顯出來，用南宋理學家真德秀告訴宋寧宗的話來說，“臣聞天下有不可泯沒之理，根本于人心、萬世猶一日者，公議是也。”
“誓約”、“條貫”、“道理”三者的權威，均為開國皇帝太祖所確立，因而它們也構成了宋代“祖宗法”的重要組成部分。宋代可以說是最重“祖宗家法”的一個朝代，每有新君即位，幾乎都要強調一遍對“成規”的忠誠，如真宗即皇帝位，下詔說：“先朝庶政，盡有成規，務在遵行，不敢失墜。”仁宗即位詔說：“夙侍圣顏，備承寶訓，凡百機務，盡有成規，謹當奉行，不敢失墜。”英宗即位詔說，“夙奉圣顏，備聞圣訓，在于庶政，悉有成規，惟謹奉行，罔敢廢失。”故而，我們有必要再將“祖宗法”單列出來——毫無疑問，“祖宗法”對在位君主構成了有力的束縛。宋真宗想給他“深所倚信”的內臣劉承規討個節度使的名銜，宰相王旦便是以“陛下所守者祖宗典故，典故所無，不可聽也”為由，斷然拒絕了真宗的要求。
需要指出的是，所謂“祖宗之法”，未必都是前任皇帝本人的意思，而是一個包含了一系列習慣法、慣例、故典，并且經儒家治理理想塑造過的制度體系，因為以“祖宗”的名義保存下來，其權威大于現任君主的權力，當現任君主做出不符合儒家理想的行為時，士大夫集團就會搬出“祖宗法”，令君主不得不作出讓步。王安石鼓吹“祖宗不足法”，其危險性就在于他試圖解開套在皇帝頭上的“緊箍兒”。
以“共治政體”為視角的考察 顧炎武《日知錄》說：“古之人君，左史記事，右史記言，所以防過失，而示后王。記注之職，其來尚矣。”這一古老的“史官”傳統與“起居注”制度，也是君主不敢不敬畏的力量。皇帝的一言一行、做的任何事情，都會被起居注官記錄在案，而且起居注官怎么記，皇帝是管不著的。因此，如果君主在乎身后的歷史聲名，行事就不能不有所顧忌。據明代筆記《讀書鏡》，“宋太祖一日罷朝，俯首不言者。久之。內侍王繼恩問其故，上曰：‘早來前殿指揮一事，偶有誤失，史官必書之，我所以不樂也。’”
如果說“史官”是一種消極的約束力量——因為史官并沒有預政的權力，假如皇帝對歷史聲名全不在乎，史官除了秉筆直書，是拿皇帝沒辦法的——那么，宋代的權力結構便是牽制皇權的積極力量——君主專制的企圖是跟這一權力結構相背反的，因而專制的君權是難以在這樣的權力結構中展開的。現在我們有必要來仔細考察這個權力結構。
毫無疑問，宋室君主處于這個權力結構的最頂端，具有最尊崇的地位，同時也是名義上的權力源，所有的詔書都必須以皇帝的名義頒布。但請注意，這里我們使用了一個限定詞：“名義上”，因為按照儒家的治理思想，天子“君臨天下”，但應當“統而不治”，所謂“無為而治”、“垂衣裳而天下治”、“恭己正南面而已”，說的都是這個意思。君主只是作為主權的象征、道德的楷模、禮儀的代表而存在，并不需要具體執政；國家的治理權由一個可以問責、更替的政府（宰相機構）執掌。用現代政治學概念來說，這叫做“虛君共和”；用宋人自己的話來說，叫做“權歸人主，政出中書”。
宋代的實際權力運作當然離理想的“虛君共和”尚有很遠的距離，但“虛君”顯然是宋代士大夫的重疊共識。北宋人曾肇說，“帝王號令，務要簡大。若夫立法輕重，委曲關防，皆有司之職，非帝王之務。”南宋的大理學家陸九淵說，“人主高拱于上，不參以己意，不間以小人，不維制之以區區之繩約，使其臣無掣肘之患，然后可以責其成功。”另一位大理學家朱熹也認為，“人君之身端本示儀于上，使天下之人則而效之”，實際的治理則“只消用一個好人作相”。朱熹的朋友兼論敵陳亮也提出，“端拱于上而天下自治，用此道也”。
即便是君主本人，也不敢公然與士大夫的治理共識唱反調，強勢的宋太宗也不能不承認，“無為之道，朕當力行之”；宋真宗亦自言“朕未嘗專斷”；宋仁宗更是“虛君”的典范，“事無大小，悉付外廷議”，當時有人評論說，“仁宗皇帝百事不會，卻會做官家。”諫官王陶甚至看不慣皇帝的“無為”，質問仁宗：“今政事無大小，皆決于中書、樞密，陛下一無可否，豈為人主之道哉？”仁宗自己是這樣說的：“屢有人言朕少斷。非不欲處分，蓋緣國家動有祖宗故事，茍或出令，未合憲度，便成過失。以此須經大臣論議而行，臺諫官見有未便，但言來，不憚追改也。”
如果君主意欲攬權，則會被視為“越俎代庖”、侵占政府的正當權力，因而免不了要遭受群臣抗議：“今百司各得守其職，而陛下奈何侵之乎？”“天子而侵宰相之權，則公道已矣！” 君主下面的宰相機構（包括中書、樞密院，時稱“二府”），則是“與天子共治天下”、掌握著實際治理權的執政團隊。宋代宰執的法定權力很大，“天子以萬機之得失，百官之進退，社稷之安危，生民之休戚，近而號令之臧否，遠而蠻夷之叛服，大而陰陽之愆和，小而錢谷之衍耗，凡百官有其事，事有其名，一皆委任而責成于宰相。故宰相于天下事無所不統，不以一職名官。”
雖然朝廷的詔書都是以皇帝的名義頒發，但，按照法定的程序，詔書的起草、審核與頒布，都必須經過宰相機構，并由宰相副署，“凡制敕所出，必自宰相”；“非經二府者，不得施行”。 負責草詔的機構為隸屬于宰相機構的中書舍人。宋代的詔書大致有兩種，一是宰執進呈、君主認可的意見，一是君主直接的授意，不管是哪一種旨意，通常都由中書舍人起草。如果中書舍人覺得旨意不合法度，可以拒絕草詔，將旨意送回去，叫做“封還詞頭”。
“事有失當及除授非其人，則論奏封還詞頭”，這是中書舍人的合法權力。依照慣例，中書舍人若“封還詞頭”，而皇帝又固執地非要下詔不可，那么可以由次舍人草詔，但次舍人同樣可以“封還詞頭”。理論上，只要中書舍人達成“拒不草詔”的一致意見，便可以將一道不適宜的詔書“扼殺于萌芽狀態”。
詔書草成，宰執署印認可，即為朝廷敕令，但且慢，詔書還必須通過宰相機構的另一個分支——門下省給事中的審核。給事中具有封駁之權，“若政令有失當、除授非其人，則論奏而駁正之”，即將詔書駁回去。 詔書通過中書舍人與給事中兩道關卡的審查，并經宰相副署之后，才可以成為正式的政令，交給宰相機構的分支——尚書省執行。這時候，如果還發現詔書有失當之處，該怎么辦？還有臺諫，臺諫擁有論列政令得失、乃至追改詔書的權力。
當然，理論上君主也可以繞過中書舍人草詔、給事中審核等法定程序，也不用宰相副署，直接下詔，稱為“手詔”、“內降”、“內批”。但是，這類私旨在法理上并不具備合法性，所謂“不由鳳閣鸞臺，蓋不謂之詔令”也；宰相機構是可以拒不執行的，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。北宋初，因為找不到宰相副署，太祖連個任命狀都頒發不了。仁宗朝時，宰相杜衍對皇帝私自發下的“手詔”，一概不予放行，“每積至十數，則連封而面還之”，皇帝也拿他沒辦法，只好稱贊他“助我多矣”。
綜上所述，可以說，在政治正常時期，在宋代權力結構中，君權出現了象征化的傾向，而宰執則掌握著實際上的國家治理權。那么問題又來了：誰來制衡強大的相權？臺諫——沒錯，就是臺諫。 宋代的臺諫有一個特點：跟宰執平行。漢唐的臺諫只是宰相的屬官，宋代的臺諫則完全獨立于宰相。臺諫由君主親擢，宰相不得插手臺諫的進退任免，甚至“執政官親戚不除諫官”、“凡見任執政曾經薦舉之人，皆不許用為臺官”，即現任宰執的親戚、門生都不能擔任臺諫官，這么安排，是為了讓臺諫擺脫宰執的影響，獨立行使監察、審查、彈劾之權，“彈擊之際，無所顧避而得盡公議也”。宋代非常強調臺諫的獨立性，“御史臺勘事，不得奏援引圣旨，及于中書取意”，可以不用管君主與宰執的意見。
宋代的臺諫還有一項特權：“風聞言事”，即不需要有確鑿之證據就可以彈劾君主與執政的過失，即使是君主，也無權追究風聞出處，臺諫也有權拒絕君主的詰問；即便彈劾失實，臺諫也不必為他的言論負責，這有點類似于現代議員的言論豁免權。宋代還有意強化了臺諫的權力，“宰相曰可，臺諫曰不可，不用也。宰相曰行，臺諫曰不行，不施也”；臺諫“言及乘輿，則天子改容；事關廊廟，則宰相待罪”，據學者統計，北宋自明道初年至嘉末年，短短20余年間，由于臺諫論列而去職的宰執，達23人之多。而一旦臺諫淪為宰執的私人，則不可避免地出現權相專政，如王安石執政時期。
說到這里，我們可以勾勒出一個簡單的“宋代權力結構圖”,這是一個分權結構。君主端拱在上，處于超然地位；然后“舉一國之權而悉付之宰相”；然后設立平行于宰執的臺諫，以制衡宰相之權。這個權力結構的理想形態，就如南宋的陳亮所言：“軍國大事，三省議定，面奏獲旨。差除即以熟狀進入，獲可始下中書造命，門下審讀。有未當者，在中書則舍人封駁之，在門下則給事封駁之。始過尚書奉行。有未當者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權之大綱。端拱于上而天下自治，用此道也。”
南宋有位宰相叫做杜范，他說，“凡廢置予奪，一切以宰執熟議其可否，而后見之施行；如有未當，給、舍得以繳駁，臺、諫得以論奏。是以天下為天下，不以一己為天下，雖萬世不易可也。”前半句可以跟陳亮的話相印證，乃是對宋代分權結構的描述，后半句則告訴我們，在這個分權結構的后面，其實有一套強烈的政治觀念在支撐，那便是儒家的“公天下”思想以及“共治天下”的士大夫抱負。
“公天下”乃是“三代之治”的理想，所謂“大道之行也，天下為公，選賢與能”。宋代士大夫以“回向三代”為志，所以異口同聲地強調“公天下”。正因為認識到“天下為公”，而非天子私有，宋代士大夫自然而然地生出了“以天下為己任”的抱負，并以政治主人翁的角色向君主提出“共治天下”的訴求，而君主也承認士大夫訴求的正當性。也正因為宋代的士大夫具有了“與君主共治天下”的政治自覺與合法地位，寇準才敢堅持“左右天子謂之大忠”的價值判斷；程頤才敢提出，“天下治亂系宰相，君德成就責經筵”；宋臣才敢要求君主與士大夫“共定國是”，朱熹才敢質問有專權傾向的宋寧宗：陛下所作所為能“盡允于公議乎”？ 所謂“左右天子”、“天下治亂系宰相”，說的便是前述“權歸人主，政出中書”的權力結構。換言之，“共治天下”的原則落到制度上，就是君權象征化、宰執負責制的“虛君共和”政體。而所謂“君德成就責經筵”、“共定國是”與“盡允于公議”，又包含了另外三個建立于士大夫政治基礎上的制約君權的機制——“經筵”、“國是”、“公議”。
這里需要略作補充說明。 “經筵”是一項侍讀制度，意在通過對君主的教化，讓君主接受儒家價值觀的熏陶，自覺遵循君道。進而言之，“經筵”的背后隱藏著一個“政教分立”的隱形結構，即政權與治統歸于君主，而道統與教化權歸于儒家。宋代的士大夫有著“教化君主”的抱負，所以才說“君德成就責經筵”。程頤為經筵侍講時，對哲宗皇帝也是抗顏教訓的，一日講罷未退，上（哲宗）偶起，憑檻戲折柳枝。（程頤）進曰：“方春發生，不可無故摧折。”上擲枝于地，不樂而罷。 雖然“不樂”，但也不能不接受程頤的教訓。
“國是”為宋代特有的制度安排，指君主與士大夫集團共同商定、制定的“基本國策”，南宋初的宰相李綱說，“古語有之云：‘愿與諸君共定國是’。夫國是定，然后設施注措以次推行，上有素定之謀，下無趨向之惑，天下事不難舉也。”“國是”一旦確定下來，對皇帝、廷臣都有約束力，皇帝想單獨更改“國是”，并不是一件容易的事情。北宋神宗朝以“變法”為“國是”，則變法派能以“國是已定”為由，阻止神宗皇帝起用保守派領袖司馬光；南宋高宗確立“和議”為“國是”，孝宗雖有心抗金，卻終難有作為。
“公議”也是一道限制皇權的繩索。在宋人看來，君主不可專斷，即使君主作出的裁斷是正確的、“悉當于理”，這樣做“亦非為治之體”。為治之本乃是服從于“公議”。趙宋君主未必都能做到“舍己而從眾”，不過宋代確實比較尊重“公議”的力量，宋人自己都說，“本朝治天下，尚法令、議論。”如果君主行事不合法度，立即就會受到“公議”的圍攻。 好了，我們已經考察了宋代君主身上的十道束縛——天、誓約、條貫、道理、祖宗法、史官、共治政體、經筵、國是與公議。重重束縛之下，宋代君主想如秦始皇那樣“獨制于天下而無所制”，毫無疑問是不可能的。
所謂“二千年封建專制”的歷史敘事，以及“儒家是專制幫兇”的傳統文化批判，都是建立在“啟蒙想象”而非“歷史真實”之上的言說。當然這也是需要修正的。中國歷史掉頭轉向專制方向的歧路出現在元明之際。一些學者已經注意到這個“宋元之變”：“從嚴格的角度講，以北宋為代表的中原漢族王朝的政治制度，到南宋滅亡，即陷于中斷”；“元代基本照搬了金朝的制度框架，同時又揉合進了大量的草原舊制，顯得比較復雜、混亂，被后人譏為最無制度。
明太祖開國之初，創制立法，奠定了明清近六百年國家制度的基本規模。而他‘創制立法’的基礎實際上是元朝制度，換句話說，明清制度是通過對元制的整理、改革形成的，它并非直接由唐宋制度發展而來，而是更多地受金元制度的影響”。 今人以為歧出的草原部族專制便是二千年華夏治理傳統，豈不大謬！
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