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《中華人民共和國憲法》明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

農村土地集體所有不僅法律有規定，也得到農民的普遍認同。三十多年來，億萬農民對現行農地制度基本上沒有提出過質疑，也沒有出現改變現行農地制度的嘗試。現實中的質疑實際上是一些學者的想法而已。

在農戶平均經營規模極小的經濟發展階段，無論是推進現代農業、提升農業競爭力和可持續發展水平，還是減少二元經濟轉型過程中的沖突，土地集體所有制的長處都勝于土地私有制的長處。這是中國土地流轉相對速度快于其他東亞土地集體所有制的國家，二元經濟轉型非常平穩的重要原因。

雖然國家有農戶承包地生不增、死不減的政策導向，但農村集體經濟組織并未采用這種做法。農村土地集體所有制的實際操作方式具有很強的靈活性和包容性。這種靈活性和包容性使其能夠按照生產力適應生產關系的要求做出相應的調整。中國的農村土地集體所有制也存在模糊性，但這種模糊性的負面影響是有限的。做出這個判斷的理由是：一個不切合實際的農地產權制度，不可能使中國農業維持長達三十多年的穩定增長。所以，我們要對現行農地制度保持自信，而不宜輕易地否定這個制度。

改革開放以來中國農村土地問題的變化，必須結合農村改革的歷程來做梳理，而不宜就土地論土地。只有把土地問題放在農村改革的大環境下，才能以實事求是的態度弄清它的來龍去脈，才能找到解決問題的辦法或方案。

(一)集體土地的承包經營權

農民的溫飽問題長期得不到解決，是20世紀70年代末引發農村改革的導火索。當時農民普遍認為，強制社員一起干活又無法把各人勞動的數量和質量測定清楚的“大鍋飯”體制，束縛了他們的生產積極性。針對這一問題，出現了稱之為“大包干”的集體農業生產經營方式創新。所謂“大包干”，就是包集體土地(權利)和這些土地上的農產品產量(責任)，干自己的活。這是一種權利與義務對稱的制度安排，既不能片面強調責任制，也不能片面強調承包經營權。

此時，農民主張的是自主勞動的權利，而不是自有土地的權利。做出這個判斷的理由是：在“大包干”體制下，農民不再參加集體勞動，扣除按事先約定上交國家的公糧和集體的提留后，余下的勞動成果均為農民所得、由農民自主支配。與人民公社體制相比，僅僅少了集體勞動和集體分配兩個環節。“大包干”包的是集體經濟組織的土地和活計，這是它區別于“分田單干”的顯著特征。這也是做出土地集體所有制并沒有因為“大包干”的推行而發生質變判斷的主要依據。

需要指出的是，不僅“大包干”政策賦予農民的是自主勞動的權利，而后的離土不離鄉政策，賦予農民的仍然是自主勞動的權利，即農民可以不務農的權利。所不同的是：前者賦予農民自主從事農業的權利，后者賦予農民自主從事非農就業的權利。需要說明的是，在“大包干”體制下，集體土地的所有權和經營權都掌握在集體經濟組織手中，尚不存在集體土地產權按份共有的制度安排。那時農戶得到的是集體土地經營權的承包權，而不是承包權和經營權兩個權利。集體經濟組織之所以能夠按事先約定提留農民的一部分勞動成果，就是為了體現其讓渡的集體土地經營權的權益。因為集體土地所有權并沒有讓渡，所以集體經濟組織得到的并不是土地所有權的權益。這同利息是讓渡資本經營權的權益，而不是資本所有權的權益，是一個道理。

簡言之，改革初期賦予農民的是自主勞動的權利。集體經濟組織按照公平原則把集體土地經營權發包給農民，是將農民自主勞動的權利落到實處，把農民的生產積極性激發出來的具體做法。“大包干”是權利與義務對稱的制度安排。集體經濟組織以公平原則發包集體土地經營權，以提留方式獲取集體土地經營權的權益。農民并沒有同時得到集體土地的承包權和經營權。

(二)農戶承包地的流轉權

農民的溫飽問題在實行“大包干”之后很快就解決了。這說明農民自主勞動對于解決溫飽問題確實有效。溫飽問題解決之后，這種超小規模的農業經營方式制約新技術應用和現代農業發展等不足就暴露出來了。令人欣慰的是，中國經濟的持續快速發展，給農民帶來了崗位數越來越多、穩定性越來越好的非農就業機會。農民就業結構的不斷提升，一方面，使非農就業成為農戶增加收入的主要來源；另一方面，使從事農業生產的機會成本逐漸增大。由于一些農戶不愿兼營農業，于是出現了農戶間的土地流轉行為。承包地流轉有利于克服農業超小規模經營的弊端，有利于促進農業新技術的應用，有利于推動現代農業的發展，所以農戶承包地的流轉基本上沒有遇到政策障礙。承包地流轉仿佛是天賦的權利。

總體上看，農戶有意愿流出承包地的總量小于農戶有意愿流入承包地的總量，其他主體(如公司)的介入，又進一步提高了承包地流轉市場上供不應求的程度。這是單位承包地流轉費逐年上升的主要原因。所以，中國農業的真實狀況是：愿意兼營超小規模農業的農戶減少得還不夠快，愿意擴大經營規模的農戶還難以達到預期目標。從長遠看，隨著放棄超小規模土地農戶的增多，從事經營規模適度、收入超過社會平均水平的職業農民將會逐漸成為中國農業經營的主體。

(三)集體土地的財產權

隨著流出承包地農戶的不斷增多，流轉形式不斷增多，流出總規模不斷增大，現行的農村土地產權安排越來越不適應要求了。這是因為，如果集體經濟組織成員只有集體土地承包經營權，那么他讓渡了其承包土地的經營權，就失去了與集體土地所有權的聯系。倘若真是這樣，那么土地經營權流轉越活躍，集體土地所有權的成員組成就越復雜，越不可控。

現有的說法是，農村集體經濟組織成員對土地擁有承包權和經營權，他們只是把經營權流轉出去，承包權仍然留在手中。這種說法值得商榷。前面已經指出，農民通過“大包干”得到了自主勞動的權利，而不是同時得到自主勞動權、土地承包權和土地經營權三個權利。對于土地流轉引發的問題，不應在原有產權結構里尋找新的解釋，而應對現有產權結構做進一步完善。

為了保持農村集體經濟組織成員組成的穩定性，并讓土地經營權流轉變得越來越活躍，最適宜的辦法是把隱含的土地股權顯性化。集體經濟組織成員實際上是憑借著他們擁有集體土地的股權得到承包權的。20世紀50年代的農村集體經濟，是以農戶土地折股入社的方式形成的。現在將隱含的、模糊的股權顯性化、具體化是順理成章的事情。

集體土地股權顯性化有三個好處：第一，集體經濟組織成員對集體土地所有權的權益能得到法律保護，并能保持集體經濟組織成員的穩定性。第二，有效解決農戶讓渡了承包土地經營權而使其失去與集體土地關系的問題[5]。第三，規范土地流轉主體。土地經營權的權益是有限的，為了減少參與分配的主體，必須規定只有集體經濟組織和擁有集體土地股權的集體經濟組織成員，有權流轉其可支配的土地經營權。從流轉得到的土地經營權不能再流轉，以免出現一輪又一輪的土地經營權流轉，以及一個以流轉土地經營權為生的經紀人群體。農村集體土地股權是長期不變的，具有很強的穩定性，它適宜用股權證的方式界定。

農村集體土地經營權是經常變動的，具有極強的靈活性，它適宜用契約的方式加以界定。擁有集體土地股權證(相當于房產證)的集體經濟組織成員，既可以自己使用歸于其名下的集體土地經營權，也可以把歸于其名下的集體土地經營權全部或部分讓渡給承租人使用，此時集體土地股權證(房產證)仍在自己手里。農戶讓渡土地經營權的權益通常是正的。不過面對農地不能常年閑置的政策規定，農戶也有可能為了保護自己的土地股權而接受其讓渡經營權權益為負的結果。

集體經濟組織向其成員發放土地股權證后，集體土地的所有權仍然歸集體經濟組織成員共同所有，不可分割。集體土地股權按照公平原則在有資格的集體經濟組織成員內部分配，實現了集體土地的按份共有。擁有土地股權證的農戶是參與土地經營權流轉的最小的和最重要的主體，但不是唯一的主體。擁有土地股權證的農戶采取集體行動，有助于降低土地經營權流轉的交易成本，有助于找到經營能力更強、出價更高的土地經營權的需求者，有助于提高中國農業的市場競爭力。當然，這是完全自愿的農戶集體行動。由此可見，集體土地所有權是一個不可分割的整體，而集體土地的股權和經營權既可以分割，又可以合并。

(一)農村集體經濟組織失去了土地經營權權益的分享權

改革初期，“三提五統”是農村土地集體所有制的實現形式。“三提五統”不僅是農村土地集體所有在經濟上的實現形式，也是其形成社區公共品供給能力的必要條件。令人遺憾的是，這種理論上能夠自圓其說的做法因實際操作中出現一些紕漏而遭到詬病。在一系列極端案例的影響下，這些問題被放大到不廢除它農村就會大亂的地步。于是，中央政府以取消農業稅、實施城鄉基本公共服務均等化和發放村干部補貼等政策舉措，制止了集體經濟組織借代繳農業稅的機會搭車收取“三提五統”的做法。在農村集體經濟組織無權用“三提五統”的做法分享土地經營權權益的情形下，集體土地的所有權和經營權就徹底分離了：集體經濟組織留有的是被虛置的所有權，農戶則得到了完全的土地經營權。

客觀地說，土地公有私有孰優孰劣的見解，主要受意識形態的影響，而不是科學的結論。做出這個判斷的理由是：世界上農地實行私有制的國家，要遠遠多于農業發展取得成功的國家；農地實行私有制的發展中國家，農業發展幾乎都沒有取得成功。當然，中國農業持續保持幾十年增長的案例，也不足以得出土地集體所有優于土地私有的結論。

(二)集體經濟組織對土地經營權的正當權利難以恢復

其實，“三提五統”導致農民和村干部的沖突并不是全局性問題。政府以減輕農民負擔為理由自上而下地否定“三提五統”制度，具有片面性。第一，在發達地區，“三提五統”通常是由集體(鄉鎮)企業承擔的，并不存在“三提五統”導致農民和村干部沖突的問題。第二，很多農村社區的“三提五統”是按政府規定做的，也不存在由此導致的農民和村干部激烈沖突的問題。第三，對于存在的問題，應該從剖析問題的成因入手找到解決問題的辦法，而不宜把問題擱到一邊，以自上而下的方式廢除“三提五統”制度。簡言之，以政府層面的財政轉移支付制度替代社區層面的“三提五統”制度，既有減輕農民負擔的一面，又有剝奪集體所有制實現形式的一面。更為棘手的是，集體經濟組織一旦失去了土地經營權權益的分享權，幾乎是不可能恢復的。

(三)農村土地法律規定和政策導向的沖突

農村土地集體所有是中國法律的明確規定，而政策是將其朝著私有的方向推進。具體的措施有四：第一，把一定年限的集體土地的經營權賦予農民。第二，宣布農民得到的土地承包經營權永久不變。第三，取消集體行使“三提五統”的權利。第四，從實物形態上對農戶承包地進行實質確權。

(一)農村土地集體所有的原因

1.家庭無法獨立生產

人類伊始，最初的生產單位是氏族公社而不是家庭。在這個漫長的階段土地是集體所有的。土地集體所有的主要原因是家庭難以成為獨立的生產單位。這種類型的土地集體所有與中國現有的農村土地集體所有沒有任何交集，不值得做更多的考證。

2.意識形態偏好

毋庸諱言，中國在20世紀50年代改土地私有為集體所有，既有實施趕超戰略的原因，也有意識形態上的原因。當時占據主流的社會主義經濟理論認為，生產資料公有制是社會主義經濟制度的本質特征。鑒于經濟結構以農為主的國情，農地公有成為建立生產資料公有制的重要內容。當時的學術探討是圍繞著如何更快地實現共產黨人追求的最終目標的宏大命題展開的。這些脫離中國農村生產力實際的論述，對完善中國農村土地集體所有基本上沒有借鑒意義，也不值得做更多的考證。

3.市場機制缺陷

在機制不完善、競爭不充分、信息不對稱的市場經濟中，農戶把開展合作作為其與工商資本平等交易的策略。這既是發達國家很早就出現農民合作的重要原因，也是隨著市場機制完善這些國家的農業合作社走向公司化的重要原因。農民合作并不意味著土地集體所有，但這個過程中形成的經驗對于完善中國農村土地集體所有具有借鑒意義，所以值得做系統的梳理和考證。

4.創新發展模式

中國有些學者形成了發達國家怎么做我們就該怎么做的思維定勢，從不考慮還有沒有替代模式問題，并據此否定農村土地集體所有的制度安排。其實，為了盡快形成發達國家經濟發展模式而采取激進式改革戰略的俄羅斯和東歐各國經濟發展至今沒有獲得成功的事實表明，發達國家的經濟發展模式并不是放之四海而皆準的。針對自己的問題探索適合自己的發展模式而采取漸進式改革戰略的中國、越南等國家經濟發展取得成功的事實表明，發展模式創新還有很大空間。

改革開放三十多年來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就，中國模式得到了越來越多人的認同。作為中國學者，有責任也有條件對內含在成功實踐中的發展模式(或模塊、元素)創新進行梳理和總結。我們不能妄自菲薄，邯鄲學步，被動地跟在別國后面亦步亦趨。

(二)農村土地集體所有的含義

1.意識形態視角

中國倡導農村土地集體所有，除了它是集體經濟組織最為重要的物質基礎外，還同意識形態上把農村土地集體所有視為社會主義公有制的重要組成部分有關。

2.法律法規視角

《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條規定：村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。《中華人民共和國農村土地承包法》第十三條規定，發包方(即村民委員會)享有下列權利：發包本集體所有或者國家所有依法由本集體使用的農村土地；監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；制止承包方損害承包地和農業資源的行為。

3.路徑依賴視角

中國農業實行統分結合、激勵相容的雙層經營體制，集體經濟組織的主要責任是提供公共物品和服務。土地集體所有和發展集體經濟，有助于維護社區認同感、提升村民凝聚力。

4.共同擔責視角

在農村社區公共品供給上，除政府外，村內大戶承擔更大責任的案例越來越多，但從總體上看還是以農戶共同承擔責任為主。土地集體所有和發展集體經濟，是農戶共同承擔責任的基礎。所以適宜的做法是：恢復三項提留(公積金、公益金和管理費)制度，完善“一事一議”制度。對于這兩項制度，政府應發揮互補作用而不是替代作用。

(三)農村土地集體所有的理論闡釋

關于農村土地集體所有的理論闡釋，是隨著對社會主義制度認識的變化而變化的。改革開放前，農村土地集體所有是推行“一大二公”的農業生產體制的必要條件。從生產關系上看，農村土地集體所有體現了社會主義本質特征，由于它是公有制的初級形態，要逐步過渡到公有制高級形態，即全民所有。從生產力上看，是用社會主義公有制基礎上的農業大生產，戰勝資本主義私有制基礎上的農業大生產。此時強調的是兩種經濟體制的本質差異。

改革開放以來，研究重點由勾勒宏大目標轉向解決實際問題。雖然間或有農村土地集體所有和農戶所有哪個更好的爭論，但參與者越來越少，關注者也越來越少。總體上看，學者關注的是如何在公有制基礎上發揮市場機制的作用，拓展社會主義經濟體制的包容性。

1.農村土地集體所有與中國確立的經濟體制改革目標的關系

中國經濟轉型的目標是建立具有中國特色的社會主義市場經濟體制。這個目標有三個關鍵詞：一是中國特色。它強調的是內生性，即中國模式是在自身發展過程中逐步形成的，而不是從國外搬來的。二是社會主義。它強調的是共生性，即中國模式是共同發展模式，而不是部分人發展、部分人不發展的模式。三是市場經濟。它強調的是競生性，即中國模式具有經濟發展的一般特性。這種內生的、共生的、競生的經濟體制，是一個包容性更強的經濟體制，它既包容私營經濟的發展，當然也包容集體經濟的發展。

2.農村土地集體所有與中國推行的漸進式改革戰略的關系

中國推行的是漸進式改革戰略。與激進式改革戰略相比，漸進式改革具有兩個鮮明的特征：一是策略相對溫和，不走任何極端。這是中國著力糾正計劃經濟體制偏誤而不是迅即擯棄計劃經濟體制的重要原因。具體到農地上，就是實行私有因素與公有因素相融合的土地集體所有，而不是實行徹底的公有制或私有制。二是目標與時俱進，措施逐漸改進。中國實行的漸進式改革戰略的實質，就是把經濟體制轉型視為一場持久戰，通過不斷深化改革，把壞牌一張一張地處理掉，使經濟發展走上正軌。這是一個積小勝于大勝的過程。推崇激進式改革戰略的政治家是速勝論者，他們采取的是把好牌一次性打完的策略。問題是壞牌并不會因為好牌的打出自然而然地消失了，所以畢其功于一役，往往達不到預期目標。盡管中國實行的漸進式改革戰略取得了舉世矚目的成就，但有些學者仍然崇尚激進式改革戰略，以致總是抱怨中國改革不夠快速，不夠徹底。不錯，農村土地集體所有確實存在產權主體模糊問題，但據此還得不出必須盡快將其摧毀的結論。真正要做的工作是深化改革，揚其所長，避其所短，使其更加適應中國農業發展的需要。

急于摧毀農村土地集體所有的學者往往忽略了這種產權制度安排的好處。與土地私有相比，農村土地集體所有的好處是：第一，農戶間土地調換較為容易。現實中的蔬菜大棚之所以一排排、一個個整齊劃一，主要是農戶間相互調地的結果。農戶之間調地如此成功，同土地集體所有有很強的關聯性。第二，土地流轉較為容易。中國的土地流轉明顯快于東亞其他經濟體，這與土地集體所有有很強的關聯性。第三，土地集中連片耕作較為容易。中國土地集中連片耕作的推進優于東亞其他經濟體，中國能相對容易地做到這一點，同土地集體所有有很強的關聯性。

3.農村土地集體所有與滿足農民新訴求的關系

中國治理模式的顯著特征，是重視有效市場和有為政府的互補性。要維護和延續這種互補性，政府必須掌握調控權。農村土地集體所有便于政府推出滿足農民新訴求的舉措，這是政府堅持農村土地集體所有的重要原因。改革初期，政府通過滿足農民自主勞動的訴求，將農民的生產積極性充分釋放出來，解決了農產品供不應求和農民溫飽問題，形成了有效市場和有為政府的第一次互補。溫飽問題解決之后，政府通過滿足農民流轉土地的訴求，消除了農民離農的擔憂，促進了工業和城鎮的發展及農戶收入的增加，形成了有效市場和有為政府的第二次互補。現在，政府通過滿足農民獲取土地財產性收入的訴求，以確權確股發股權證的方式落實農戶的土地股權、土地財產收益權和集體土地產權按份共有的改革目標，可以形成有效市場和有為政府的第三次互補。不難想象，倘若農村土地實行私有，政府就不可能以漸進的方式把一張張好牌一次次地打出來。就此而言，以漸進的方式把一張張壞牌分次處理掉，把一張張好牌分次打出來，是中國改革獲得成功最為重要的經驗。

(四)農村土地集體所有的制度框架

一些學者認為，農村土地集體所有是中國占主導的意識形態造成的。這個看法有道理，但并不全面。從包容發展的視角看，在勞動力市場尚未充分發育，農村社會保障體系尚未完全建立的情形下，土地經營權集中到少數大戶手里，被動地落入公司名下，是要加以防范的。土地集體所有和集體經濟組織的存在，雖然無法讓在市場競爭中暫時失敗的弱勢群體或碰到不可預見的困難的農戶擺脫困境，但畢竟能為他們渡過難關提供一點幫助。更直截了當地說，土地私有可能是中國經濟發展的結果，但并不是中國經濟發展的前提，即農村土地集體所有還是私人所有，會隨著中國經濟發展水平的提高而變得越來越不重要。

中國經濟正處在由發展中國家向發達國家過渡的階段。這個階段的農村土地制度框架應該具有穩定性、靈活性和有效性三個特征。

1.穩定性

所謂穩定性，就是擁有特定社區土地的集體成員具有穩定性，不會輕易發生變化。要做到這一點：一要減少集體成員之間的土地股權交易。二要把土地股權交易范圍控制在集體成員之間。三要嚴格界定土地經營權流出主體的資格，即只有土地股權擁有者才有資格流出土地經營權，以免多次流轉對土地產權穩定性造成沖擊。

2.靈活性

實物形態的土地產權是初始的產權形式，但土地產權不宜停留在初始產權狀態。股權形態的土地產權與實物形態的土地產權相比，不僅有利于開展細碎化土地的整理，也有利于對土地產權做進一步細分，所以股權形態的土地產權是更為靈活的產權界定方式。

3.有效性

這里的有效性包括對集體經濟組織和持有土地股權的集體成員權益保護的有效性、土地經營者的農業生產的有效性以及國家關注的土地資源可持續利用的有效性。要達到這三方面的有效性，必須構建政府、市場和社區(利益相關者群體)共同發揮作用的平臺。單一的市場機制是無法同時滿足這三方面有效性的要求的。筆者在韓國調查時發現，在土地可以自由買賣的情形下，農戶買到的土地仍然是分散的，而不是集中連片的。韓國農民認為，出現這種情況有三個原因：第一，留在農村的農戶和離開農村的農戶是隨機分布的。這種隨機性是留在農村的農戶無法連片購買土地的主要原因。第二，雖然有土地市場，但并不能保證每個農戶對每宗土地交易都有同樣充分的信息，這會使土地交易具有一定的偶然性。這種偶然性會影響土地集中連片。第三，土地交易在哪些農戶之間進行，同農戶間的關系緊密相關。即離開農村的農民究竟把土地賣給誰，價格不是唯一的決定因素，人際關系也會影響土地的集中連片。

(五)農村土地集體所有的走向

1.集體經濟與市場經濟的關系

集體經濟在很多場合可以采用市場經濟的辦法，即市場經濟和集體經濟在很大程度上是包容的。市場經濟中的經濟往來主要發生在陌生人之間，陌生人之間的經濟往來必須依靠具有法律效率的契約來保障；集體經濟中的經濟往來主要發生在熟人之間，熟人之間的經濟往來可以用具有法律效率的契約來保障，也可以用建立在血緣、地緣基礎上的相互信任來維護，所以集體經濟又不是完全的市場經濟。從趨勢上看，農戶經濟交往的范圍會變得越來越大。隨著經濟交往范圍的擴大，其與熟人打交道的比例會越來越小，與陌生人打交道的比例會越來越大。所以從長期看，市場經濟的重要性會隨著經濟發展水平的提高趨于上升，集體經濟的重要性會隨著經濟發展水平的提高趨于下降。集體經濟重要性趨于下降的另一個原因是：合作是弱勢群體在存在諸多缺陷的市場體系中抵御工商資本盤剝的手段。隨著市場競爭越來越充分，市場信息越來越充分，市場缺陷逐步得到克服，合作的必要性會趨于下降。

2.家庭經營與集體經營的關系

在經濟欠發達、農戶經營規模普遍過小的發展階段，農戶的經營能力很有限，此時有集體經營層次做補充，對農戶來說是有好處的。當然即便在這個階段，家庭經營也是基礎性經營層次，集體經營是補充性經營層次。改革開放前，全面否定家庭經營層次的基礎性作用，采用單一的集體經營層次，走了一次極端；現在沒有必要否定集體經營層次的補充性作用，采用單一的家庭經營層次，再走一次極端。其實，家庭經營層次和集體經營層次可以相互包容、相互補充、相安并存。從歷史上看，村落層面的農戶集體行動，例如農戶共同參與水利設施建設和維護，一直是存在的。這類集體行動形成的資產，就是“集體經濟”的資產。

在經濟發展過程中，絕大部分農戶會逐漸離開農業。由于農民非農化的速度大大超過農地非農化的速度，留在農村的農戶的農地經營規模會逐漸擴大，農戶的經營能力會逐漸增強，與這種變化相對應，集體經營層次的作用會逐漸下降。

(六)調整農村土地集體所有實現形式的對策建議

從文獻上看，有關農村土地集體所有的有效實現形式的討論，探討的大多是應該由農民自主決定的事情。其實，由農民自主決定的事情，決策層無須越俎代庖。決策層要做的事情是：分析現有土地產權結構的缺陷，探討可操作性的改進辦法，使農民自主做決定時有更多的選擇。循著這個思路分析，現有的土地產權結構需要做三方面調整。

1.增加土地股權

改革初期按人口和勞動力平均分配的實際上是土地股權，避開土地股權而采用承包權的說法，主要是為了降低政治上的敏感性，以便在決策層達成農業改革的共識，這充分體現了廣大農民和改革推動者的智慧。土地股權與土地承包權相比，從法學上看，用語更規范、更嚴謹，任何人都能正確理解而不會產生歧義。從經濟學上看，概念更清晰、更合理。所以，用認知上無歧義的土地股權替代認知上有歧義的土地承包權，顯然是適宜的。鑒于土地承包權已經成為中國農業政策的習慣用語，為了維護政策用語的連續性，穩妥的辦法是保留土地承包權概念，同時在土地產權結構中增加土地股權。其理由是：即便把土地承包經營權分解為承包權和經營權兩種權利，土地承包權的經濟實質也是土地股權。

2.將實物形態的土地承包權改為價值形態的土地股權

推行“大包干”的初期，所有農戶都經營自己承包的土地，此時的土地承包權必須同實物形態的特定地塊相對應。現在，越來越多的農戶不再經營自己的承包地，對土地的關注也由生產功能轉為財產功能，具備了將實物形態的土地承包權改為價值形態的土地股權的條件。

3.將特定土地的生產權改為特定土地股權的收益權

隨著越來越多的農戶不再經營自己承包的土地，留在農業的農戶客觀上具備了擴大經營規模的條件。經營規模的擴大通常同土地整理相聯系，以提高農業生產效率和競爭力。為了促進土地整理，需要將原來賦予農戶的土地生產權改為土地股權的收益權。

改革初期，農民獲得的是自主勞動和自主支配自己生產的農產品(扣除國家稅收和集體提留)的權利。農地的所有權和經營權仍在集體經濟組織手里。

農村土地集體所有在特定發展階段是有效的，中國目前仍處在這一階段。

改革初期，為了滿足農民的溫飽訴求，黨和政府逐漸認同了農民推出的“大包干”的做法。溫飽問題解決之后，為了滿足農民外出從事非農就業的訴求，黨和政府賦予了農民自主流轉其承包土地的經營權的權利。現在，為了滿足農民享有土地財產權益的訴求，黨和政府應賦予農民土地股份的權利，將農村集體土地產權按份共有的改革目標落到實處。股權是集體經濟的基礎。改革初期以含義模糊的承包權替代含義清晰的土地股權，是為了達成改革共識。現在以含義清晰的土地股權替代含義模糊的土地承包權，是改革深化和認識與時俱進的結果。