農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地使用權(quán)確權(quán)與農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)：理論與來自湖北省的經(jīng)驗(yàn)
作者：
吳郁玲1 石 匯1 王 梅2 馮忠壘3
作者單位：
1華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院；
2武漢市規(guī)劃研究院；
3中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
原文刊發(fā)：
《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第5期
一、引言
2010 年中央“一號文件”提出“對集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作”。理論上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證能落實(shí)農(nóng)戶對宅基地和房屋的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)等權(quán)能，有利于保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，從而能合理推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)性流轉(zhuǎn)。然而，在宅基地確權(quán)實(shí)踐中，自上而下的具有行政命令色彩的確權(quán)政策由于在一定程度上脫離農(nóng)村社會實(shí)際和農(nóng)戶的需要而遭遇到多方面的抵制。
從根本上說，宅基地確權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)僅提供了制度環(huán)境，它在實(shí)踐中能否激勵(lì)農(nóng)戶將閑置、空閑的宅基地進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)尚未得到有效驗(yàn)證。同時(shí)，農(nóng)村并非均質(zhì)空間，自然環(huán)境、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等資源稟賦在不同區(qū)域具有差異性，這可能導(dǎo)致農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)屬性認(rèn)知度不同，價(jià)值實(shí)現(xiàn)期望也不同。由此，在面對相同的宅基地確權(quán)政策時(shí)，他們對確權(quán)的制度效應(yīng)敏感度有差異，繼而產(chǎn)生差別性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)響應(yīng)行為。
然而，由于缺乏較系統(tǒng)的理論研究和實(shí)證檢驗(yàn)，目前尚不清楚農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地確權(quán)政策是否會影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為。若該影響真實(shí)存在，其內(nèi)在的作用機(jī)制又是怎樣的？為了回答這些問題，本文試圖根據(jù)農(nóng)村資源稟賦的差異，將農(nóng)村區(qū)分為近郊農(nóng)村、遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村3種類型，分析宅基地確權(quán)對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的影響，以期為完善中國農(nóng)村宅基地確權(quán)管理制度、推進(jìn)閑置宅基地合理有序流轉(zhuǎn)提供決策依據(jù)。
二、理論分析：農(nóng)村異質(zhì)性資源稟賦、宅基地確權(quán)與農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)
宅基地確權(quán)具有一定的制度效應(yīng)。通過確權(quán)，農(nóng)戶能擁有完整、安全的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，且這一權(quán)能可分解、可排他、可轉(zhuǎn)讓。宅基地確權(quán)登記發(fā)證能落實(shí)農(nóng)戶對宅基地和房屋的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，有利于保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，從而具有顯著的產(chǎn)權(quán)保障效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)。然而，城市近郊農(nóng)村、遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)地理區(qū)位等資源稟賦具有異質(zhì)性，這使得不同類型農(nóng)村的農(nóng)戶對宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性認(rèn)知程度和財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)期望不同，并可能進(jìn)一步造成農(nóng)戶對宅基地確權(quán)的制度效應(yīng)敏感度有差異，并直接影響農(nóng)戶對宅基地的使用、流轉(zhuǎn)和收益預(yù)期，最終導(dǎo)致差別化的宅基地流轉(zhuǎn)響應(yīng)行為。
近郊農(nóng)村受城市化影響最強(qiáng)烈，農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機(jī)會多且非農(nóng)收入占比高，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴性小，農(nóng)村住房除滿足自用外，也用于私下流轉(zhuǎn)，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化度較高。但由于缺乏完整的宅基地產(chǎn)權(quán)界定，農(nóng)戶難以在發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)維護(hù)自己的權(quán)益。宅基地確權(quán)旨在還權(quán)于民，通過產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)簿發(fā)放等方式彰顯和保障農(nóng)戶對其依法取得的宅基地?fù)碛型暾氖褂脵?quán)權(quán)利和權(quán)能，從而能消除農(nóng)戶的后顧之憂。因此，潛在市場交易需求使得近郊農(nóng)村的農(nóng)戶對宅基地確權(quán)的制度效應(yīng)較敏感，更容易受到政策的引導(dǎo)而提高其流轉(zhuǎn)參與率。
遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村雖然不具備經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢，但良好的自然生態(tài)環(huán)境使得這一類型農(nóng)村的鄉(xiāng)村旅游日漸升溫，農(nóng)戶宅基地的資產(chǎn)屬性也日趨明顯。與近郊農(nóng)村相似，農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)多為私下交易，缺乏有效的法律保護(hù)，而宅基地確權(quán)能夠落實(shí)和保障權(quán)利主體的相關(guān)權(quán)益，有效減少糾紛和矛盾的產(chǎn)生，從而有助于提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、增強(qiáng)流轉(zhuǎn)行為。
有別于上述兩類農(nóng)村地區(qū)，在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村，由于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，宅基地主要用于滿足農(nóng)戶日常居住需要，流轉(zhuǎn)的需求少，流轉(zhuǎn)市場尚未形成。因而，農(nóng)戶對宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性認(rèn)知度不夠，對宅基地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的期望小，也缺乏對確權(quán)政策的敏感度。宅基地確權(quán)對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)作用可能并不明顯。
三、數(shù)據(jù)來源
本文選擇湖北省作為研究區(qū)域。湖北省是中國典型的農(nóng)業(yè)大省，也是中部地區(qū)重要的農(nóng)民工輸出省。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地閑置、低效利用的現(xiàn)象突出。同時(shí)，湖北省農(nóng)村宅基地確權(quán)完成率較高。課題組于分別于2014年10月和2015年8月開展了兩次農(nóng)戶入戶調(diào)查。調(diào)查區(qū)域覆蓋已完成宅基地確權(quán)的武漢市江夏區(qū)和黃陂區(qū)、仙桃市陳場鎮(zhèn)、恩施市舞陽壩區(qū)。其中，武漢市江夏區(qū)毗鄰主城區(qū)，但所轄面積較大，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)離主城區(qū)，兼有近郊農(nóng)村和遠(yuǎn)郊純農(nóng)村特征；黃陂區(qū)為武漢市遠(yuǎn)郊區(qū)，但轄區(qū)內(nèi)有木蘭天池、木蘭草原、木蘭山等風(fēng)景旅游名勝區(qū)，兼有遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村特征。仙桃市陳場鎮(zhèn)為典型遠(yuǎn)郊純農(nóng)村。恩施市舞陽壩區(qū)毗鄰主城區(qū)，但所轄五峰山和龍鱗宮是風(fēng)景旅游名勝區(qū)，兼有近郊農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村特征。
調(diào)查采用隨機(jī)抽樣方法，以面對面訪談的形式進(jìn)行。調(diào)查問卷包括農(nóng)戶戶主和家庭特征、農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)狀況、農(nóng)戶宅基地?fù)碛袪顩r、確權(quán)前后農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為等方面的內(nèi)容。調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶問卷380份，回收有效問卷361份，有效回收率為95%。
四、實(shí)證分析
（一）模型設(shè)定與變量選擇
本文采用倍差法（difference-in-differences estimation）來檢驗(yàn)宅基地確權(quán)對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的政策影響。
被解釋變量為農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)行為，本文用流轉(zhuǎn)面積占宅基地總面積的比例來衡量。為了便于進(jìn)行分析，本文將農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)比例值“等于0”、“大于0但小于100%” 和“等于100%”3種情形分別賦值為0、1和2，值越大表明農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的強(qiáng)度越大。
關(guān)鍵解釋變量為宅基地確權(quán)，將設(shè)定為一個(gè)虛擬變量，確權(quán)后賦值為1，確權(quán)前賦值為0。
控制變量主要包括農(nóng)戶戶主及家庭特征、農(nóng)戶家庭非農(nóng)就業(yè)狀況、農(nóng)戶宅基地?fù)碛袪顩r等。農(nóng)戶戶主及家庭特征用戶主年齡、戶主文化程度和農(nóng)戶家庭人口數(shù)3個(gè)變量衡量；農(nóng)戶家庭非農(nóng)就業(yè)狀況用非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占比和非農(nóng)收入占比2個(gè)變量衡量；農(nóng)戶宅基地?fù)碛袪顩r用宅基地宗數(shù)和宅基地面積2個(gè)變量衡量。
（二）估計(jì)結(jié)果
由于被解釋變量“農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)行為”取值具有序數(shù)性質(zhì)，本文選擇有序Probit模型進(jìn)行估計(jì)。同時(shí)，政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤類型的宅基地置換更多體現(xiàn)的是政府對土地利用的宏觀導(dǎo)向，與宅基地確權(quán)可能不相關(guān)或關(guān)聯(lián)度較小。因此，本文在回歸分析中剔除了這部分樣本。本文運(yùn)用Eviews7.0軟件，分別對近郊農(nóng)村、遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合。得到如下分析結(jié)果：
第一，宅基地確權(quán)僅在近郊農(nóng)村對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為存在顯著的正向影響，而在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村不存在顯著影響。
第二，控制變量對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的影響在3類農(nóng)村地區(qū)的表現(xiàn)有差別。（1）戶主年齡對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為在3類農(nóng)村地區(qū)均具有較顯著的負(fù)向影響，戶主文化程度對3類農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)行為都沒有顯著影響。而農(nóng)戶家庭人口數(shù)對宅基地流轉(zhuǎn)行為僅在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村有較顯著的負(fù)向影響。（2）在3類農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶家庭非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占比對宅基地流轉(zhuǎn)行為均具有較顯著的正向驅(qū)動作用。這說明非農(nóng)就業(yè)人數(shù)越多的農(nóng)戶家庭非農(nóng)收入占比越高，宅基地季節(jié)性或常年性閑置的可能性越大，而更傾向于進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。（3）農(nóng)戶家庭擁有的宅基地宗數(shù)或面積都對其流轉(zhuǎn)行為有較顯著的正向影響，但在3類農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)有差異。在近郊農(nóng)村和遠(yuǎn)郊純農(nóng)村，影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的是農(nóng)戶擁有的宅基地宗數(shù)，而在遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村，影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的則是農(nóng)戶擁有的宅基地面積。
五、結(jié)論及政策含義
上述研究表明，宅基地確權(quán)對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為僅在近郊農(nóng)村存在顯著的正向影響，而在遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村不存在顯著影響。除確權(quán)因素外，戶主年齡和農(nóng)戶家庭人口數(shù)、農(nóng)戶家庭非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占比和農(nóng)戶宅基地?fù)碛袪顩r等控制變量對3類農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為也存在較顯著的影響，但具體表現(xiàn)有所差異。
因此，本研究認(rèn)為，在當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度尚不完善的背景下，宅基地確權(quán)是保障農(nóng)戶權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)的重要舉措。但是，由于近郊農(nóng)村、遠(yuǎn)郊純農(nóng)村和遠(yuǎn)郊風(fēng)景秀麗農(nóng)村在自然環(huán)境、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等資源稟賦方面存在客觀差異，農(nóng)戶對宅基地確權(quán)政策的敏感度和行為響應(yīng)不同，因而有必要制定差別性的宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)管理政策。
同時(shí)，宅基地確權(quán)作為一項(xiàng)制度安排，僅能保障交易過程中權(quán)利人的相關(guān)權(quán)益，卻并不能創(chuàng)造交易。因而，要真正提高農(nóng)村宅基地的配置和利用效率，還需要根據(jù)農(nóng)村資源稟賦的不同，制定不同的宅基地流轉(zhuǎn)管理政策。
