行政處罰證據的審查內容
一、審查證據的含義
《行政處罰程序規定》第二十三條第二款規定，證據應當符合法律、法規、規章等關于證據的規定，并經查證屬實才能作為認定案件事實的依據。
簡單地說，審查證據就是對所采集的證據進行審查，確認證據可以采用，能夠作為認定案件事實的依據。具體說來，審查證據就是對辦案人員收集到的證據的證據力和證明力進行判斷、認定，包括判斷和認定各種證據是否具有證據力、是否具有證明力、證明力大小以及能否依據這些證據定案。
證據力是證據的采用標準，是證據可以被用來證明案件事實的資格和條件，是法律對證據的形式要求。證明力是證據的實質內容，解決證據是否具有真實性及其真實性是否對案件事實具有證明作用的問題。
審查證據的過程，有時與收集證據的過程相分離。例如，在案件核審機構進行核審時，證據的審查與證據的收集就是分開的。審查證據有時與收集證據交叉或同時進行。辦案機構收集證據的過程，同時也是審查證據的過程。
二、審查證據的一般規則
1.審查證據的證據力和證明力。
審查證據的證據力，應考慮以下幾個方面的因素：
（1）收集證據的主體是否符合法律、法規、規章和司法解釋的規定，即所謂證據主體合法問題。
工商行政管理機關在這方面要特別注意兩種情況。
一是要在法定權限內收集各種證據。例如，搜查公民的人身和住所是公安機關才能行使的權力。在需要對自然人的人身和住所進行檢查時，工商行政管理機關應當依法提請公安機關執行，并予以配合。
二是涉及證據的出證人時，一定要注意出證人是否具備出證的資格。例如，鑒定結論應由具有法定鑒定資格的機構作出，沒有法定鑒定機構的，應由有鑒定條件的機構鑒定。
（2）收集證據的方法是否正確。
不同證據的表現形式不同，收集的方法自然也不同。為了規范并便于執法人員正確收集證據，《行政處罰程序規定》對不同證據的收集方法和每種證據應有的表現形式作了具體的規定。這些規定也同時成為審查收集證據的方法是否正確的重要依據。
（3）證據是否符合法定形式。
證據是否符合法定形式包括：被詢問人是否在詢問筆錄上逐頁簽名、蓋章或者以其他方式加以確認；書證原件上是否有證據提供人的簽名或蓋章，復印件上是否標明“經核對與原件無誤”，復印件上是否注明出證日期和證據出處并經證據提供人簽名或蓋章；境外取得的證據是否注明來源、經所在國公證并經我國使領館認證，或者履行我國與證據所在國訂立的有關條約中規定的證明程序等等。
（4）證據的收集程序是否合法。
收集證據時應遵循的步驟、方式、時間、順序等，凡法律、法規、規章和司法解釋有明確規定的，應符合規定的要求。
2.審查證據的證明力，應考慮以下幾個方面：
（1）證據的客觀性，即證據是否真實、可靠。
（2）證據的關聯性，即所收集的且具有證據力的證據是否同案件事實有內在聯系。
一是證據能證明什么。例如，廣告主、廣告發布者、廣告經營者之間的合同可證明他們之間存在廣告和廣告經營行為，廣告經營者的賬冊能夠證明廣告經營行為存在并可證明實際交易或獲利的金額。
二是證據對于證明案件事實有沒有實質性的意義。如果另有證據證明違法廣告事實的存在，那么除此證據外，前述的合同與賬冊就有了證明違法廣告事實存在的實際意義。對于證明廣告主、廣告發布者、廣告經營者的違法事實沒有什么作用的證據，與案件事實無關，就不具備證明力了，應不予采用。
3.審查各種證據證明力的大小。
認定證據證明力的大小，需要根據各種證據對客觀事實的反映程度、與案件事實的關聯程度進行綜合判斷。
一般而言，證據的客觀性越強，證據與案件事實的關聯程度越緊密，證據的證明力就越大。有些證據在形成過程中有嚴格的法定程序要求，這樣的證據一般都具有較強的證明力。
根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條的規定，證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：
（1）國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證；
（2）鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優于其他書證、視聽資料和證人證言；
（3）原件、原物優于復制件、復制品；
（4）法定鑒定部門的鑒定結論優于其他鑒定部門的鑒定結論；
（5）法庭主持勘驗所制作的勘驗筆錄優于其他部門主持勘驗所制作的勘驗筆錄；
（6）原始證據優于傳來證據；
（7）其他證人證言優于與當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人提供的對該當事人有利的證言；
（8）出庭作證的證人證言優于未出庭作證的證人證言；
（9）數個種類不同、內容一致的證據優于一個孤立的證據。
最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》合乎邏輯地梳理了相關證據間證明力的強弱關系，對工商行政管理機關審查各種證據的證明力有重要的指導和借鑒意義。
4.審查定案的證據是否充分。
審查定案的證據是否充分，是證據審查最關鍵的環節。
充分是指案件中的每一個事實都有相應的證據證明，證據之間的所有矛盾都能合理排除，通過證據只能得出唯一的結論。審查時，應具體考慮以下幾個問題：
（1）證據是否齊全。
證據齊全并不是要求每個案件都必須同時收集到7種形式的證據，而是指案件中的所有事實都要有相應的證據證明。
（2）證據之間是否相互一致，沒有矛盾。
每個案件都不止有一個證據，且證據有真有假。這就需要辦案人員對相互矛盾的證據進行分析，通過補充調查或者利用客觀規律、邏輯規律對可能有問題的證據的真實性進行認真審查，最終排除假的證據。
（3）審查證據是否可以形成完整的證據鏈。
通過單獨的一個證據很難認定案件的全部事實，特別是間接證據。因此，證據之間必須環環相扣，形成完整的證明體系。
（4）通過證據得出的結論是否一致。
案件的真相只有一個。因此，用以定案的證據所證明的案件事實必須能夠排除其他的可能，即具有唯一性。
需要注意的是：在行政處罰中，允許依據孤證定案。這主要是考慮到行政執法效率的要求以及行政處罰的非最終性（當事人可以通過行政復議和行政訴訟尋求法律救濟）。
為了防止行政機關濫用孤證定案，最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十一條規定，下列證據不能單獨作為定案依據：
①未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言；
②與一方當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該當事人有利的證言，或者與一方當事人有不利關系的證人所作的對該當事人不利的證言；
③應當出庭作證而無正當理由不出庭作證的證人證言；
④難以識別是否經過修改的視聽資料；
⑤無法與原件、原物核對的復制件或者復制品；
⑥經一方當事人或者他人改動，對方當事人不予認可的證據材料；
⑦其他不能單獨作為定案依據的證據材料。
為避免因使用孤證定案致使工商機關在行政復議和行政訴訟中處于被動局面，辦案人員在查處違法行為時應盡量收集充分的證據。
三、審查證據的方法
正確地審查證據，一方面要了解證據審查的基本規則，另一方面要掌握科學的審查方法。在實踐中，大致有以下幾種證據審查方法：
1.逐一甄別法。
逐一甄別法是對單個證據進行審查的重要方法，也是對證據進行初步篩選的必要手段。
逐一甄別法的審查規則是先審查證據是否符合法定形式，對證據的合法性進行判斷，即審查證據的證據力。然后，再審查證據的內容是否符合客觀事物的發生、發展、變化過程，是否符合邏輯，是否符合常理，是否符合客觀規律，對證據的真實性進行判斷，即審查證據的證明力。
在采用逐一甄別法審查證據時，如果無法分辨物證的外部特征和內部屬性，如簽名是否為當事人本人所簽、食品中是否含有超標的有害物質等，可以借助技術鑒定手段來解決。
2.相互對比法。
相互對比法是證明證據真實性的一種方法。這一方法的適用前提是收集到的證明同一事實的證據有多個，需要先通過證據間相互對比的方法進行梳理才能作出結論。
具體地說，就是證據本身不能自行證明其具有的真實性。一個證據的真實性往往需要通過其他的證據來證明。通過證據之間的分析和比較，可以發現所收集證據的一致性或者矛盾所在。
如果證據一致即相互印證，就可以作為定案的證據認定案件事實。如果證據相互矛盾，則需要采用逐一甄別法剔除虛假的證據，或者作進一步的調查，尋找新的證據后再作結論。
例如，某工商行政管理機關在查處一起制售假冒偽劣商品案件的過程中，當事人否認存在違法行為，證人證言證明當事人存在違法行為。此時，對不合格商品的鑒定就成為查清案件事實的關鍵。如果物證印證了證人證言，當事人的陳述就成為不能采用的虛假證據。
3.綜合審查法。
綜合審查法是審查證據是否充分的一種方法，即對收集到的所有證據進行分析、判斷、比較，判斷證據之間是否一致，能否形成一個完整的證據鏈，從而排除其他的可能性，得出唯一的結論。
誠然，在大多數情況下，行政處罰案件的案情相對比較簡單、明了。行政處罰案件中對證據的審查與刑事案件中對證據的審查有所不同，但兩者在證據的原理和規則方面沒有根本的區別，在查處違法行為等方面性質相同。
根據依法行政的要求，行政執法辦案同樣要以事實為根據、以法律為準繩。依法收集并充分審查證據是行政執法機關辦好案件的重要環節。
在實踐中，行政執法機關常常遇到一些復雜的大案、要案。對這類案件，不能簡單地追求辦案效率，收集部分證據或按辦案人員的意愿收集證據，草率審查得出結論。這往往是導致行政執法機關在行政復議或行政訴訟中陷于被動的重要原因。
4.特定事實排除法。
特定事實排除法是通過否定特定事實的方法來證明待證明的事實。如果說前三種方法是運用證據從正面證明案件事實，那么特定事實排除法就是通過證據從反面排除某種事實存在的可能性。
使用特定事實排除法要注意的是，要否定的事實與待證的事實是非此即彼的關系，適用于正面證據難以形成相互印證的情形，反面證據能夠反證或排除某種事實的情況。用以否定特定事實的證據必須確鑿，排除特定事實時必須窮盡所有的可能性。
四、審查各種證據的具體方法
在行政處罰中，涉及的證據共有7種，每種證據的表現形式各不相同。因此，在證據審查過程中，既要遵循證據審查的一般規則，也要根據7種證據的不同特點，確定各自的審查方法。
1.對物證的審查方法。
第一，審查物證的證據力。具體包括：（1）審查物證的來源。來源合法與否決定了物證是否有證據力。因此，在審查物證時，首先要考慮物證出自哪里、由誰收集、由誰提供等問題。（2）審查物證是否符合法定形式。如物證的收集程序是否合法，收集物證時是否采用了利誘、欺騙、脅迫、暴力等不正當手段。
第二，審查物證的證明力。具體包括：（1）審查物證的存在形式、外部特征或內部屬性是否有所改變。物品種類繁多，每種物品的保存方法、保質期限都不盡相同。而物證又是以物品的存在形式、外部特征或內部屬性來證明案件事實的。因此，在審查物證時，需要注意所取得的物證是否已經因為保存的問題而使其外部特征、內部屬性有所改變。如散裝食品是否保存在適當的容器中，是否已經變質等。（2）審查物證是否為原物。原物的證明力最強，因此在行政處罰中，一般應使用原物作為證據。但是，有些原物容易腐爛變質、不易保存，有些原物體積較大不宜作為物證保存，有些原物數量較多不必全部保存等，因此法律規定在無法以原物為證據時，也可以使用復制品作為證據，或者通過拍照、攝像等記錄物證，但對此都有一定的形式要求，以保持物證的客觀性。（3）審查物證是否同案件事實具有關聯性。證據只有同案件事實具有關聯性，才能作為認定事實的依據。這種關聯性可大可小，可能很密切、很直接，也可能較疏遠、較間接，具體如何掌握，需要根據實際情況來定。
2.對書證的審查方法。
第一，審查書證的證據力。審查書證的證據力，主要是審查書證制作方面的真實性。具體包括：（1）審查書證的制作人，即書證是否由其所標明的制作人制作、制作人是否有制作書證的資格。如果書證所載明的制作人未曾制作此書證，或者制作人沒有制作該種書證的資格，那么書證不具有證明力。（2）審查書證的形式是否完備。如書證原件是否有證據提供人的簽名或蓋章。（3）審查書證的制作過程，即書證的制作過程是否符合法律、法規、規章或司法解釋對該書證的要求。比如，是否存在暴力、威脅、利誘、欺騙等情形。（4）審查書證有無偽造或者變造的痕跡。偽造是指制造根本就不存在的假文書，變造是指通過涂改、加字、減字等方式改變書證的內容。由于書證的內容通常是按照一定的書寫方式排列的，在書寫中不會留下多余空間，因此書證的變造比較容易識別。
第二，審查書證的證明力。主要是審查書證的真實性。具體包括：（1）審查書證所要表達的確切含義。（2）審查書證的內容是不是相關人員的真實意思表示。這可以通過詢問書證的當事人、書證的制作人來確定。對于不是出于當事人真實意思表示的書證，不能作為證據來使用。（3）審查書證與案件事實之間是否具有關聯性。
3.對證人證言的審查方法。
第一，審查證人證言的證據力。
（1）審查證人證言的來源是否正當。
審查證人證言的來源是否正當，即審查證人所述事實是親眼所見，還是主觀推測；是直接聽當事人敘述，還是道聽途說。
（2）審查證人證言的形式是否合法。
證人證言在形式上通常表現為詢問筆錄或者證人自己書寫的文字材料。對這些證據材料的形式，法律、法規及規章、司法解釋都作出了明確規定。
（3）審查證人是否具有作證的能力。
知道案件真實情況的人都是證人，但證人的作證能力還與其智力狀況有關。例如，間歇性精神病人對其發病期間發生的事情所作的證言就不具有證據力。
第二，審查證人證言的證明力。
（1）審查證人是否如實提供證言。
證人可能因與當事人存在某種關系而提供虛假的證言。因此，在審查證人證言時，需要審查證人是否同當事人或案件有利害關系，是否受到威脅、利誘、欺騙，是否公正、客觀，敘述的內容前后是否矛盾等。
（2）審查證人證言是否同案件事實存在關聯。
4.對視聽資料和計算機數據的審查方法。
第一，審查視聽資料和計算機數據的證據力。
（1）審查視聽資料和計算機數據的來源是否正當。
審查視聽資料和計算機數據的來源是否正當，即審查視聽資料和計算機數據是由誰、以何種方式、在何時間、在何地點制作的。
（2）審查視聽資料和計算機數據的形式是否合法。
審查視聽資料和計算機數據的形式是否合法，即審查視聽資料和計算機數據是否符合相關的形式要求。例如，視聽資料是否注明制作方法、制作時間、制作人以及證明對象，聲音資料是否附有該聲音內容的文字記錄。
（3）審查在視聽資料和計算機數據的收集過程中是否有違法行為。
視聽資料和計算機數據的收集主體應當具備相應的資格，在收集過程中不能存在欺騙等行為。例如，錄制公民的通話內容是公安機關的權力，工商行政管理機關即使是出于辦案的需要，也不能竊聽并錄制公民的通話內容。
第二，審查視聽資料和計算機數據的證明力。
（1）審查視聽資料和計算機數據的來源是否正當。
視聽資料和計算機數據以其物質載體上所攜帶的信息起證明作用。這些信息很容易被復制到其他種類的物質載體上，在復制過程中可以被自由編輯，又不會留下痕跡。因此，在審查視聽資料和計算機數據時，要注意審查視聽資料和計算機數據的來源是否正當，是否能與其他證據相互印證。
目前，對于以網頁作為證據的，為了保證證據的真實性，防止當事人對該網頁證據是否被改動提出異議，一些工商行政管理機關會采取邀請公證機關進行公證的方法來加強證據的證明力。在以孤證定性定案的情況下，這不失為一種穩妥且有效的辦法。
但如果有其他證據可以印證網頁證據，則不必一定采取公證的方法，畢竟公證會增加辦案的成本，不論是辦案經費，還是辦案時間。
（2）審查視聽資料和計算機數據同案件事實之間的關聯性。
與案件事實無關的視聽資料和計算機數據，即使是真實、合法的，對案件也不具備證明力。
5.對當事人陳述的審查方法。
第一，審查當事人陳述的證據力。
（1）審查當事人陳述的形式是否符合要求。
例如，當事人是否在詢問筆錄上逐頁簽名、蓋章，辦案人員是否在詢問筆錄上簽名。
（2）審查當事人陳述的收集過程是否合法。
例如，辦案人員詢問當事人是否個別進行，詢問時是否存在威脅、利誘、恐嚇、欺騙等行為。
第二，審查當事人陳述的證明力。
（1）審查當事人陳述與案件事實之間的關系，判斷是否具有關聯性。
（2）將收集到的其他證據，如證人證言、物證、書證等，與當事人陳述的內容進行比較，判斷是否存在矛盾，能否相互印證。
6.對現場檢查筆錄的審查方法。
第一，審查現場檢查筆錄的證據力。
（1）審查現場檢查筆錄的制作主體是否合法。
審查現場檢查筆錄的制作主體是否合法，即審查進行現場檢查的主體是否有實施現場檢查行為的權力，現場檢查筆錄是否由有權實施現場檢查行為的辦案人員制作。
（2）審查現場檢查的程序是否合法。
審查現場檢查的程序是否合法，即審查辦案人員在實施現場檢查行為時當事人是否在場，如果當事人不在場是否有第三人在場；現場檢查筆錄是否載明現場檢查的時間、地點、事件等內容，是否有辦案人員、當事人、第三人的簽名、蓋章。
第二，審查現場檢查筆錄的證明力。
審查現場檢查筆錄的證明力，主要是審查現場檢查筆錄的客觀性。具體包括：
（1）現場檢查筆錄上記載的物證、痕跡、場地、環境等情況是否和現場收集到的證據相吻合。
（2）現場檢查筆錄上記載的文字內容是否和現場照片、錄像所記錄的情況相互印證。
（3）現場檢查筆錄中使用的文字、數字是否準確。
需要指出的是，《行政處罰程序規定》第二十三條共規定了7種證據，分別是：書證、物證、證人證言、視聽資料和計算機數據、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄。但是，本文在介紹審查各種證據的具體方法時，沒有專門列出對鑒定結論的審查方法和對勘驗筆錄的審查方法，原因如下：
鑒定結論雖然是有別于書證的一種重要證據，但其不論是在形態方面，還是在性質和功能方面，都與書證有相同之處。因此，對鑒定結論進行審查時，基本可以適用對書證的審查方法，而且審查方法相對簡單一些。
（1）對鑒定結論證據力的審查相對突出。例如，如果鑒定結論中載明的鑒定人和鑒定機構不具有法定資格，或者鑒定人和鑒定機構根本就沒有作出過該鑒定結論，那么該鑒定結論當然無效，不具有證據力。
（2）如果是法定鑒定機構依法作出的鑒定結論，辦案機構一般對其證明力進行簡單審查。如果存在多個鑒定結論且相互矛盾，或者鑒定人和鑒定機構缺乏足夠的權威，對鑒定結論證明力的審查就要像審查書證一樣認真進行。
此外，考慮到工商行政管理機關在實施行政處罰過程中沒有嚴格區分勘驗筆錄和現場筆錄，而是統一使用現場檢查筆錄，故這里只介紹了對現場檢查筆錄的審查方法，而沒有單列對勘驗筆錄和對現場筆錄的審查方法。
