海人口分布變化與人口布局導向戰略研究
發布日期：2003-04-07 16:35:35上海市城市規劃管理局副局長 高級工程師湯志平
一、上海市（市區及郊區）人口分布的現狀及變化
1、中心區、近郊區和遠郊區①人口的分布及密度現狀
——人口密度自中心區向遠郊區呈遞減且級差明顯
根據對市域內中心區、近郊區和遠郊區這三個地域層次第五次人口普查常住（半年以上）人口資料分析，中心區人口密度是近郊區的7.6倍，是遠郊區的26.4倍。從人口密度可以看出，中心區、近郊區和遠郊區的人口密度呈遞減狀態，且中心區的人口密度遠高于近郊區和遠郊區。
2、中心區、近郊區和遠郊區人口的區內及區間變化
（1）中心區人口變化
·中心區戶籍人口不斷下降，外來流動人口成為人口增加的主要因素
上海中心區的戶籍總人口由1995年的636.6萬人減少到2000年的628.24萬人。而"五普"資料顯示出中心區的常住人口規模高于戶籍統計人口，達到693.03萬人。這表明中心區的戶籍人口在不斷向外疏解，戶籍人口數量下降，外來流動人口增加成為中心區人口增加的主要因素。
·中心區的核心區人口數量迅速下降
處于城市核心位置且區域面積較小的黃浦（含原南市）、盧灣、靜安區的戶籍人口數量下降了19.13萬人，年平均遞減率達到了25.7‰。而"五普"常住人口比同期戶籍統計人口又減少16.7萬人，其中減少最多的黃浦區達到8.73萬人。
· 中心區外圍區人口仍屬增長態勢
中心區內陸域面積較大且處于外圍的區，其人口數量變化較緩慢，如長寧區等。1995-2000年間該四區的戶籍人口數量基本保持不變，年均增長率為0.46‰。"五普"常住人口比同期戶籍統計人口增加了52.8萬人。
（2）近郊區人口變化
· 近郊區人口數量和人口密度迅速提高
近郊區的戶籍總人口由1995年的320.1萬人增加到2000年的360.13萬人，人口密度由1995年的1810人/平方公里增加到2000年的2036人/平方公里。人口數量及人口密度增加的程度遠高于其它各區。"五普"統計近郊區常住人口為560.07萬人，人口密度為3167人/平方公里，其人口數量和人口密度指標均遠遠高于戶籍人口的統計指標。
· 近郊區內浦東新區、閔行、寶山區人口增長顯著，嘉定區人口變化甚微
對近郊區人口變化影響最大的是外來流動人口。僅以"五普"統計常住人口與同期戶籍統計人口的變化來看，近郊區"五普"統計常住人口比同期戶籍統計人口增加了199.94萬人，達到了戶籍統計人口的56%。其中浦東新區、閔行、寶山區分別增加了75.1萬人、56.3萬人和41.9萬人，而嘉定區則僅增加26.7萬人。
（3）遠郊區人口變化
· 遠郊區戶籍人口總體上呈現出向區外流動
遠郊區的戶籍總人口由1995年的344.9萬人減少到2000年的333.26萬人，年平均人口綜合增長率為-6.84‰，人口密度由1995年的805人/平方公里減少到2000年的778人/平方公里，相對于中心區和近郊區而言變化不大。總體上呈現出遠郊區戶籍人口向區外的流動。
· 對勞動力的需求導致外來流動人口的增加和總體上常住人口的增加
遠郊區社會經濟發展對勞動力的需求又導致了外來流動人口的注入。"五普"數據顯示外來流動人口的增加導致了遠郊區常住人口的增加，遠郊區"五普"常住人口達到387.67萬人，比同期戶籍統計人口增加了54.4萬人。
3、人口變化的流向特征
（1）市域戶籍人口的流向特征
· 中心區中黃浦、盧灣、靜安區是人口主要導出區
全市戶籍人口和"五普"人口數據的分析結果更加說明了中心區人口的外遷趨勢。全市平均人戶分離人口占戶籍人口比重為17.67%，而中心區靜安、黃浦、盧灣三區的比重均高于30%，說明這幾個區的人口流出情況最為明顯。
· 近郊區中浦東新區、閔行、寶山區和中心區中的楊浦、普陀、徐匯區是主要的人口導入區
從市域內人口流動的導入方向來看，近郊區中浦東新區、閔行、寶山區以及中心區的楊浦、普陀、徐匯區是市域內人口流入的主要區域，其中浦東新區的市域內流入人口達到近40萬人，其次為閔行區，達23萬人。
（2）市域外來流動人口的流向特征
· 對外交通對外來流動人口的流入產生直接影響
上海市的西向是城市對外聯系的主要方向，因此，與江蘇、浙江的交通聯系通道也成為了外來流動人口進入的主要通道。市區的西南部成為外來流動人口導入的第一站。根據"五普"的統計，全市流動人口超過2萬人的57個街道和城鎮中，有三分之二以上位于市區西南部，其中流動人口數量最多的為七寶鎮（7萬人）、三林鎮（6.77萬人）和新涇鎮（6.13萬人）。
· 經濟發展和就業需求因素決定了外來流動人口的空間集聚
上海市的外來流動人口主要集聚在離市區較近、經濟相對發達的地區，如浦東新區。2000年浦東新區27個街道、鎮的外來流動人口均超過1萬人，其中17個街道、鎮超過2萬人；近郊區閔行、寶山、嘉定區和遠郊區松江和青浦區，外來流動人口主要集聚在離市區較近、經濟相對發達的街道和城鎮，如閔行區的七寶和莘莊鎮，寶山區的大場和楊行鎮，嘉定區的真新街道和南翔鎮，松江區的九亭和新橋鎮，青浦區的徐涇和趙鎮等
· 上海市外來流動人口呈環形集中分布在內外環線之間的區域
上海市的外來流動人口主要呈環形相對集中地分布在內外環線間的區域內。中心區、近郊區和遠郊區的外來流動人口分別為130.7萬人、184.22萬人和72.83萬人，分別占全市外來流動人口總量的33.6%、47.6%和18.8%。
（3）市域人口流動的總特征
綜上所述，上海市各區人口密度的變化反映出人口流動的流向和人口空間分布的變化。
中心區內的核心區域人口在向外遷移，其流向主要為近郊區以及中心區內的外圍區域。遠郊區的人口發展呈現兩種不同的流動方向。一種是跨區的人口流動，其人口呈現向區外的流動；另一種則較多地出現人口在區內的流動，即人口從農村向中心城鎮的流動。
從城市人口空間流動的特征看，中心區人口的向外遷移主要表現為一種由內向外蔓延式的遷移方式。到目前為止，上海市人口的空間遷移變化還未出現跨區域的跳躍式空間流動，沿交通線的軸線式人口空間擴散現象也不明顯。
二、上海市人口分布變化的影響因素分析
1、上海市人口分布變化與城市發展建設的相互關系
（1）舊城改造與新區開發聯動
城市的舊城改造與新區開發之間的聯動，是城市人口分布變化的直接誘導因素。隨著中心區的核心區（黃浦、盧灣、靜安區）舊區改造速度的明顯加快，舊房拆遷、土地批租、道路拓寬和市政動遷等項目不斷增加，以及產業結構的調整，大量城市土地使用的退二進三，近郊區和中心區的邊緣區域（楊浦、虹口、閘北、普陀、長寧、徐匯區）住宅小區建設發展飛快，大批居民由中心區內核心區域的原居住地遷往近郊區和中心區邊緣區域的大規模新建居住小區。1995年至2000年間，中心區的核心區域戶籍人口的遞減以及居住地已遷移但戶籍仍在原地的人口共為63.7萬人，顯示出中心區的核心區人口在不斷向外疏解并已取得了良好的效果。
（2）城市交通設施建設的影響
· 軌道交通對城市人口向外疏解的作用明顯
以上海的地鐵1號線為例，隨著地鐵1號線及其延伸段的建設、開通，地鐵沿線地區人口的集聚程度不斷提高。以"四普"和"五普"人口數據的比較，十年間該地區的人口數量有了明顯的增加，其中增幅最大的是受到地鐵直接影響的莘莊鎮和梅隴鎮，分別從1990年的1.58萬人和2.84萬人增加到2000年的11.6萬人和9.63萬人，人口的年均增長率分別達到22%和13%。
· 高速公路對人口集聚有作用但也有其局限性
高速公路的建設在對區域的產業發展產生巨大作用的同時，對人口導入也有一定的促進作用，表現在其影響作用更多集中在有高速公路下口的城鎮地區，對其它城鎮地區的影響則明顯減弱。比較"四普"和"五普"人口統計數據，1990-2000年間，滬寧高速公路沿線人口增幅最快的是江橋鎮，人口的年均增長率為8.2%，其它城鎮如華新鎮、安亭鎮的人口年均增長率則分別為4.2%和2.7%，沒有高速公路下口的沿線城鎮其人口增幅則更加緩慢。滬嘉高速公路沿線人口增幅最大的城鎮為擁有高速公路下口的馬陸鎮，1990-2000年間其人口年均增長率為3.5%。
由此可見，全封閉式的高速公路對城鎮人口導入的作用方式是跳躍式的，即只對有高速公路開口的城鎮具有較明顯作用，且其影響程度遠低于軌道交通。
2、近郊區人口增長的區域差異
近郊區由于其產業發展、交通區位條件以及發展政策等各方面的差異，其人口的集聚程度也有相當大的差異。具體表現在近郊區內浦東新區、閔行、寶山區的人口吸聚能力較強。而嘉定區由于不具備其它區所具有的獨特發展條件，如浦東新區發展的強有力的政策支撐、閔行區得天獨厚的交通區位條件以及寶山區強大的產業支撐在人口吸聚能力方面難有大的作為。
三、上海市人口布局戰略目標
1、上海人口規模規劃總目標
根據《上海市城市總體規劃（1999-2020年）所確定的城市人口發展目標，2020年，全市實際居住人口（包括戶籍人口和居住一年以上的外來流動人口）1600萬左右，城市化水平達到85%。
2、現狀人口分布情況與國際城市的比較分析
將"五普"常住人口統計口徑統一到居住一年以上的常住人口，則上海中心城（外環線以內）的現狀常住人口為915萬人，人口密度為1.4萬人/平方公里。
上海市現狀人口密度情況表
根據有關調查數據表明，一些國際經濟中心城市的城市中心區人口密度情況如下：
國際大城市中心區人口密度情況比較
由此可見，與世界其他國際經濟中心城市相比，上海市中心區平均3.0萬人/平方公里的人口密度人過于稠密，尤其是浦西部分的舊區。
3、上海市人口分布規劃方案及控制目標
至2020年規劃期內，中心城將要向郊區疏解人口約115萬人。參照世界國際經濟中心城市標準，并結合上海市不同地區的具體情況，試圖分解確定不同地域人口密度及人口流動方向的具體控制目標。
規劃人口疏解方向:上海市人口疏解的重點在舊區,向外疏解的方向一部分在內外環線之間,但重點是向中心城以外的郊區疏解。
人口疏解特征轉變：突破"八五"、"九五"期間，城市人口由舊區向內外環線之間蔓延式發展的方式，逐步轉向和部分實現舊區人口向外環線以外的郊區城鎮跳躍式發展的方式。
上海市中心城人口疏解分地區控制目標(至2020年)
注：人口單位為萬人，人口密度單位為萬人/平方公里;
疏解人口數字為負數時,表示該地區增加人口數量
綜上所述，中心城規劃向郊區疏解約115萬人，其中舊區人口降至2萬人/平方公里，需疏解人口150萬，其中大部分疏解至郊區，小部分疏解至內外環線之間，除舊區外的中心城其他地區人口可適度增加，但要嚴格控制在一定的人口密度范圍內。
因此，如何突破"八五"、"九五"期間，城市人口由舊區向內外環線之間蔓延式發展的方式，逐步轉向和部分實現舊區人口向外環線以外的郊區城鎮跳躍式發展的方式，將是中心城人口疏解的關鍵。
四、實施上海人口布局戰略的主要對策
要實現中心城人口向郊區疏解的戰略目標，特別是逐步轉向由舊區向郊區跳躍式發展的疏解方式，如何從上海市域整體宏觀角度，加強整體規劃引導與控制力度，是實現這一戰略目標的關鍵：
1、控制中心城住宅供應總量，降低舊城改造開發強度，實施舊區與郊區聯動發展的搭橋政策。
（1）市政府控制中心城住宅用地年度投放量，一方面可作為城市環境建設、公共設施建設的用地及備用地；另一方面也為城市未來功能發展留有余地。同時，有利于提高中心城城市土地價值及房產價值，從而拉大中心城與郊區的土地及房產級差，促進郊區房地產吸引力的加大，吸引人口外遷。
（2）控制中心城居住建筑容積率，一方面改善居住環境，減小中心城交通市政設施配套及環境的壓力；另一方面，減少了住宅總量的提供，控制了中心城居住人口總量，人口密度將隨著舊城改造的推進而逐步減少，將從根本上提高中心城的整體環境質量。舊區內住宅開發凈容積率應控制在2.5以下，中心城其他地區住宅開發凈容積率應控制在1.5以下.
（3）推進中心區與郊區的聯動發展與搭橋開發政策的制定與實施，使中心城舊城改造與郊區新區開發形成互動的良性循環。
但是，按照目前就地平衡的開發模式，舊城改造要降低開發強度是十分困難的。采取重點人口導入區域與中心城人口導出區域的搭橋政策是一種比較有效的途徑，這同時也是實現舊區人口向郊區城鎮跳躍式疏解的有效方法，以避免舊區人口的一再梯度疏解而造成的資源浪費。
2、實施中心城大型環城綠帶建設，控制中心城繼續蔓延式發展。
根據新一輪總體規劃確定，為避免城市進一步無限制蔓延所帶來的弊病，在外環線周圍劃定了5公里地區為建設敏感區，要求嚴格控制建設敏感區內的各項開發活動，保持原生態環境，不能形成新的集中成片的城市化地區。
3、加速郊區軌道交通建設，引導城市軸向組團式發展，政策聚焦重點城鎮。
（1）最有效支撐人口疏解的交通方式為軌道交通，這已為上海地鐵建設與沿線人口發展的事例所證明。以地鐵一號線為例，地鐵沿線區域的人口年平均增長率是其他地區的5倍左右。
（2）通過加速郊區快速大容量的軌道交通線的建設來引導城市按軸向發展，并形成城市發展軸，是大城市解決城市化發展過程中的重要戰略。
（3）在城市發展軸中選取重點城鎮，作為發展核，集中集聚集約發展，避免帶狀無序發展給城市基礎設施配置、環境保護、城市生態、城市景觀所產生的多種不良后果。
4、重點城鎮優先考慮產業發展用地選址，配合高速公路建設，增強郊區城鎮綜合實力。
（1）產業所帶來的就業崗位及商機吸引了大量的人口，特別是農村人口的城市化和外來流動人口的聚集。新建大規模產業園區，應優先考慮重點城鎮作為新興產業的選址地點，使得城鎮獲得強有利的經濟實力的支撐。
（2）相對于軌道交通而言，高速公路對于人口吸引的力度是有限的，但對于物流及產業的支撐確實明顯的。高速公路線建設，應在重點城鎮處建設全互通立交出入口，在產業區增加高速公路出口，以此加快物流、促進產業區的發展與規模，從而帶動人口的發展。
（3）給重點城鎮以土地優先供應政策，變平均供應方式為集中重點供應，通過土地供給量的投放，控制非重點城鎮發展的局部惡性競爭，使重點城鎮在較短時間內有可能發展成為中等規模的城市、遠期成為大城市，形成與中心城特大城市相抗衡的具有強大吸引力的綜合功能城市。
5、提高郊區城鎮規劃與建設水平，加快住宅建設，提升城鎮生活環境整體水平，吸引中心城及農村人口落戶城鎮。
（1）加快郊區住宅建設，提高住宅建設質量
（2）加強城鎮環境景觀建設
（3）加強教育、醫療、文化、社區服務等城鎮公共服務設施建設
影響人口布局變化的因素是多方面的，也是相當復雜的。以上五大主要對策是針對上海市的具體情況提出的，市政府可以通過對上述政策的整合與聚焦，一方面控制中心城人口的動態發展，另一方面形成具有突破性和強大導向力的郊區城鎮發展軸線與重點，實現上海城市發展的戰略目標。
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