地方自治：民主社會的根基
——《大家西學：自治二十講》原序
王建勛（中國政法大學副教授）
（王建勛按：筆者所編《大家西學：自治二十講》2008年1月由天津人民出版社出版，付梓時“編者序”被做了不少刪改，一些讀者朋友對序言中的用語和表達，尤其是最后一段，表示不解，茲聲明：本文是我交給本書編輯的序言原文，出版后“編者序”中的最后一段話并非我寫。對由此給讀者造成的不便和煩惱，我在此表達深深的歉意。）
自治（self-governance），即自主治理，意味著個人或者共同體自行管理本人或者本共同體的私人或者公共事務。自治，是相對于“他治”而言的；后者意味著他人或者他共同體管理某個人或者共同體的私人或者公共事務。
一般而言，自治首先意味著個人的自治，即個人自主決定自己的生活方式、理想目標、職業選擇等。其次，自治意味著共同體的自治，即共同體的成員自主決定本共同體的公共事務。個人的自治，主要針對私人事務而言，而共同體的自治，則主要針對公共事務而言。盡管個人的自治極其重要，但它與“（個人的）自由”等理念在內涵上有些重合。因而，在本書中，我們主要是在共同體的層面上使用“自治”這一概念的。也就是說，這里的“自治”意味著某個共同體的公共事務由本共同體的成員來自主治理，而非由本共同體以外的人或組織來治理。
還應指出，盡管個人自治在某種程度上講是共同體自治的前提和基礎，但是歷史經驗表明，并不是個人自治得到了充分發展后才出現了共同體自治，并且，共同體自治為保護和促進個人自治功不可沒。或者，至少可以說，共同體自治和個人自治在很大程度上是同步發展、互相促進的。從這個意義上講，強調和關注共同體自治是非常重要的。
當（民族）國家在近代興起以后，共同體的自治在很大程度上表現為地方自治，即地方共同體自主治理本地的公共事務，而不受或者很少受到國家或者中央政府的干預。地方自治的核心，在于地方共同體的成員根據本地的社會政治、經濟、文化、歷史、生態等條件制定符合本地的公共政策，決定公共事務的治理之道。
地方自治，意味著建立一個多中心（polycentric）而非單中心（mono-centric）的秩序。在一個多中心秩序中，無數個共同體根據本地的具體情況制定符合本地的公共政策，不存在一個所謂的“最高權力”中心；而在一個單中心秩序中，有一個最高的權力中心在發號施令，所有的地方共同體都必須服從來自該中心的命令，而不能自行決定本地重大公共事務的治理。從這個意義上說，一個多中心的秩序與麥迪遜等倡導的聯邦主義高度一致，而一個單中心的秩序則與霍布斯等鼓吹的單一制和大一統一脈相承。
地方自治的好處，在于讓每一個地方自行試驗符合本地的政策，讓每一個地方的公民學會管理本地的公共事務。換句話說，地方自治，使每一個地方都變成了一所試驗公民自主治理公共事務的學校。公共事務治理之道是，當每一個公民都學會并習慣管理地方的公共事務后，他（她）才能學會并習慣管理全國性的公共事務。法國思想家托克維爾敏銳地注意到了地方自治的優點。在考察了新英格蘭的地方自治傳統后，他指出：“鄉鎮集會之于自由，就如學校之于學問一樣。它們將自由帶到了人們的身邊，并教他們如何享用。一個國家也許可以確立一個自由的政府，但是，沒有地方自治制度，它不可能具有自由的精神。”在托克維爾看來，地方自治，乃自由民主社會的根基。
當然，地方自治還有其他許多好處。比如，當一個地方的政策試驗成功時，會給其他地方帶來學習效仿的機會；當一個地方的實驗失敗時，它也不會殃及到其他地方。還有，在一個尊重地方自治的社會里，人們可以更好地根據自己的偏好選擇在某個地方生活，因為各地的政策迥然不同。當一個地方的公共政策或者公共服務，不能令某個公民滿意時，他（她）可以選擇離開這個地方，到別的地方去生活。簡言之，地方自治，使得公民的“出口選擇” 和遷徙自由具有實際意義。
地方自治的邏輯，在于知識的地方性特征。二十世紀最出色的思想家之一 – 哈耶克發現，知識，尤其是那些具體事務的決策所需的知識，具有明顯的分散性和地方性特征。這些知識是關于某些特定的人或事物在某個時間和地點的信息，也就是哈耶克所說的“有關特定時空的知識” (knowledge of particular circumstances of time and place) 。這些具有地方性的知識，是分散在每個人手里的，所以恰當合理的決策必須由這些人作出，或者需要他們的積極配合。換句話說，知識的分散性和地方性特點要求，決策的制度安排應是分散式或者分權式的，或者說，是多中心式的，因為沒有一個機構或者個人，能夠掌握這些分散在無數個體手里的知識。據此，哈耶克指出，合理決策的制度架構應當是地方分權式的，而中央集權及其極端的表現形式 – 計劃（命令）經濟，是無法創制出一個理性且公正的秩序的。
知識的地方性意味著，關涉局部利益的決策最好由地方來進行，因為地方的人們和機構更了解當地的政治、經濟和社會條件，更了解當地的人們需要什么。換句話說，知識的地方性意味著，有效且適當的治理模式是“地方自治”。
地方自治，濫觴于古希臘羅馬時代的城邦治理。中世紀時，伴隨著歐洲封建主義的盛行，地方自治的理念和制度日漸發達。大約自十一世紀始，在歐洲興起了數百個大大小小的自治市或者城市共和國（city republics），諸如英格蘭的倫敦、法蘭西的巴黎、意大利的威尼斯和佛羅倫薩。這些自治市或城市共和國具有高度獨立性，可以行使立法、司法、行政等各項權力。
這些城市很多是建立在成文憲章（charters）基礎之上的，它們規定了城市的政府組織結構，以及公民的許多根本權利和自由，諸如投票權和持槍權等；這些城市政府的權力是有限的，且經常在行政、立法和司法機構間分權制衡；許多城市都由公民大會治理，官員都是定期選舉產生的；法官可以終身任職，并且司法審判程序逐步走向理性化；未經法律程序，不得擅自捕人下獄；外來移民在城里居住一定期限后，享有與本地公民同樣的權利；公民的自由和權利，包括對一些封建義務和稅收的豁免，包括對王室特權的限制，還包括參與到市政治理過程中；公民的義務應是事先載明的；等等。
從1215年的英國《大憲章》中，可以窺見中世紀地方自治傳統的盛行。這部被稱為“人類歷史上第一部憲法性文件”的第十三條規定，倫敦城及其他各城鎮享有其自古以來的自由和習慣。
近代以降，當以中央集權為特征的（民族）國家在歐洲興起之后，地方自治的傳統受到一定的削弱，但這種傳統在瑞士等地繼續存在。當英國及歐陸國家的清教徒自十七世紀移居北美之后，他們在新英格蘭地區建立起自治的鄉鎮社區，自主管理當地的公共事務。他們制定地方憲法，召開鄉鎮大會，選舉和罷免政府官員，參與司法裁決糾紛。在長達一百五十余年的殖民地歷史中，他們制定了幾百個規范鄉鎮市州自治的憲法性文件，從1620年的《五月花號公約》，到1638年馬里蘭的《人民自由法案》，到1639年的《康涅狄格基本法》，到1641年的《馬薩諸塞自由憲章》，再到1701年的《賓西法尼亞自由憲章》，等等。
今天，那些實行聯邦主義并被認為是自由民主社會典范的國家，諸如美國、瑞士、加拿大、澳大利亞、德國、奧地利等，都有著堅實的地方自治傳統。英國等雖然在形式上未采聯邦制，但其地方自治的長期歷史和實踐卻是公認的，更別說蘇格蘭的高度自治了。歐盟的發展似乎也是在邁向一種聯邦主義，既要避免國家間頻繁的沖突和戰爭，又要保全地方自治和個人自由。
本書的編輯以地方自治為主線，選擇篇章的標準以對地方自治論述的經典性、精辟性、獨到性為圭臬。這些篇章，有的來自嚴肅的學術研究，有的來自普及性的讀物；有的側重于理論探討，有的側重于實證考察；有的是公認的經典，有的是當代的佳作。從時間寬度上看，本書選擇的篇章內容涉及自古希臘尤其是中世紀以來歐美諸國的歷史經驗和當代實踐。下面對所選篇章作一簡單的介紹。
托克維爾在《論美國的民主》中，對新英格蘭地方自治的論述堪稱經典。在考察了新英格蘭后，他發現美國民主的根基，在于其鄉鎮制度和地方自治傳統。鄉鎮充當著民主訓練的學校，人們在那里實踐民主的治理方式，在那里學習自由的精神。這種地方自治傳統，使得美國成為一個“社會為其自身而自主治理”的典范。他指出，在英美，人們將國家的力量與繁榮歸因于眾多的理由，但他們都將地方自治的好處擺在第一位。在其《舊制度與大革命》中，托克維爾闡述了地方自治的衰落與法國專制政體的起源，也談到了中世紀法國的地方自治傳統。
除托克維爾以外，另兩位法國自由主義思想家也注意到了地方自治（或聯邦主義）的重要性。孟德斯鳩發現，當一個共和國太小，易為外部力量摧毀；當一個共和國太大，則易為內部缺陷破壞。因而，在《論法的精神》中，他倡導一種既尊重地方自治又能夠抵御外力的聯邦共和國。同時，貢斯當在一篇短文中，也提出建立一種尊重地方精神的新型聯邦制，主張國家、地區和社區的權力都應在各自的范圍內行使。
在美國，對地方自治和聯邦主義的經典論述當屬麥迪遜等人的《聯邦黨人文集》。美利堅合眾國的國父們認識到，一方面要保護地方自治和個人自由的傳統，另一方面要保衛自身安全和促進貿易流通。這需要建立一個聯邦主義共和國。聯邦主義的核心在于，尊重和養育地方自治的精神，為保護人們的自由設置一個雙重安全閥。本書選擇的兩篇麥迪遜的短文，極好地闡釋了美國聯邦政府的性質和復合共和國的理論。當代政治學家文森特·奧斯特羅姆在其《美國聯邦主義》中，則發展了麥迪遜等人的聯邦主義和地方自治思想，提出了建立多中心秩序的構想。
當然，要想了解美國地方自治傳統的起源，還應讀一下拉維奇教授寫有精彩簡介的1620年《“五月花號”公約》。同時，布爾斯廷在其《美國人：開拓歷程》中則提出了新英格蘭地方自治的宗教基礎—教會自治主義。
英國著名政治學家詹姆斯·布賴斯在其名著《現代民治政體》中也對地方自治有著經典的論述。象托克維爾一樣，他也認識到，地方自治是民主最好的學校及建成民治政體的最好保證。他敏銳地指出了地方自治的好處，認為地方自治能夠幫助人們養成對公共事務的關心，并使他們具有合作的精神。他對瑞士的地方自治傳統也有精彩的討論。
中世紀的地方自治，尤其是城市自治，十分發達，曾有“城市的空氣使人自由”之格言流行。不少歷史學家對此都有精彩的論述。法國著名史家基佐在其經典《歐洲文明史》和《法國文明史》中詳細討論了對中世紀的城市獲得自治的歷程，甚至對比了古羅馬的自治市和近代自治市的差別。比利時歷史學家皮雷納的《中世紀的城市》是一本論述中世紀城市起源和自治的經典小冊子。美國中世紀史專家湯普遜在其《中世紀經濟社會史》中也對中世紀城市的興起進行了栩栩如生的描述。法學家伯爾曼，在其當代經典《法律與革命》中，則從法律（城市法）的角度對中世紀的城市自治進行了精辟論述。美國著名通俗歷史學家房龍在《人類的故事》一書中，生動活潑地講述了古希臘和中世紀的自治故事。
還有，美國當代學者科恩在《論民主》一書中，從理論上闡釋了民主即自治的原理，并分析了自治與他治的區別。瑞士學者內夫的文章《聯邦主義與地方自治—建構一個沒有中心的社會》，則重申了聯邦主義和地方自治的價值，并提出了建立一個非中心秩序的構想。
至少自近代以降，中國是一個“大一統”和中央集權的國家，地方自治的理念和制度不甚發達。西方諸多民主國家的經驗表明，地方自治乃民主社會之基石。倘果真如此，中國之民主轉型恐怕離不開推行地方自治之努力。當每一個地方，從村莊到鄉鎮，從縣市到州省，都能奉行自治，都能實踐民主治理方式的時候，舉國社會實現民主恐怕不晚矣。推行地方自治，需要我們認真考察西方若干個世紀的豐富經驗，需要我們認真閱讀先賢前輩的經典文獻。此乃編輯本書之宗旨也。
