摘要：依法制定的卷煙零售點合理布局規定是煙草專賣行政機關依法行政的重要內容。制定的卷煙零售點合理布局規定具有合法性，將是促進行政機關依法行政、依法行使行政許可權的重要途徑之一。本文著重就卷煙零售點合理布局規定合法性進行分析和規范制定談幾點淺顯的看法。
合理布局卷煙零售點，是煙草專賣法實施條例規定的一項內容，然而，由于現實生活中，要求辦證的潛在卷煙零售戶希望增加一條就業渠道，有權辦證的煙草專賣局和煙草公司是政企合一體制，為了完成銷售任務，希望有更多的零售戶銷售卷煙，這就造成“合理布局”要求形同虛設，更有甚者，由于煙草管理部門對“合理布局”認識不到位或出于完成經營任務的需要，對市場經濟條件下的煙草壟斷經營所需要的“合理布局”存在疑慮，因此，對必須履行的規范性文件制定程序不認真學習，更難嚴格執行。本文結合工作實踐，力圖闡明“合理布局”合法性和市場經濟中的存在意義，在此基礎上，提出卷煙零售點合理布局的規范制定途徑。
卷煙零售點合理布局規定制定的合法性分析
一、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第九條第（三）項規定“取得煙草專賣零售許可證應當具備下列條件：（三）符合煙草制品卷煙零售點合理布局的要求。”可見，零售點合理布局是法規明文規定的必要條件，是有法律根據的。
二、制定權限和范圍的合法性
根據《云南省行政機關規范性文件制定和備案辦法》第十一條，授權組織可以在法定授權范圍內制定規范性文件，那么煙草專賣行政主管部門屬于《煙草專賣法》授權組織，按照其規定有權制定規范性文件，煙草專賣局依法制定卷煙零售點合理布局規定，從制定主體上同樣具有合法性。
三、卷煙零售點合理布局，可以避免專賣專營商品在市場經濟條件下的過度競爭，從而保護取得零售許可證的卷煙零售戶的合法利益，規范他們的經營行為，為凈化卷煙零售市場，規范卷煙營銷秩序奠定基礎，最終保護國家利益和消費者利益。
四、另外，根據《云南省行政機關規范性文件制定和備案辦法》第三條第二款“法律、法規授權組織規范性文件的制定和備案，除另有規定外，按照本辦法對部門規范性文件的規定執行。第 條 第 款同時規定，行政機關制定聽證會要求、公告要求等，我們只要嚴格依照規范性文件制定和備案辦法中的程序，開好聽證會，適時進行媒體公告，到相關機關進行備案，那么，煙草專賣局制定的卷煙零售點合理布局規定時就法律上站得住，市場上經得起檢驗，對卷煙零售戶，對消費者，對社會都有好處的制度。
當前零售點合理布局制定過程中存在的問題
一、卷煙零售點合理布局規定制定的重要性認識不夠
有的專賣行政機關對規范性文件的認識不夠，以為制定規范性文件只要召開聽證會和制發一份紅頭文件就可以了。規范性文件，一經發布，即對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，卷煙零售點合理布局，本質是為了促進行政執法行為的合法有序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。但煙草行業的少數同志對這項工作的重要性認識不充分，在制定過程中可能忽視備案要求，最終因沒有按規定備案而使制定的規范性無效。
二、制定卷煙零售點合理布局規定重視程序不夠
對卷煙零售點合理布局規定的制定只注重是否召開“聽證會”，沒有對制定聽證程序嚴格執行。“聽證會”如何對煙草專賣局的依法行政進行審查，審查哪些內容不甚了解。聽證，乃公平、公證、公開之意，給人以陽光的色彩，給人以正義之希望，是各類不同意見的人們發表自己見解的平臺，也是煙草專賣行政機關制定決策聽取民意的重要途徑，期望通過聽證會的形式，讓各種決策更趨合理，更符合大多數人的意愿。保證各方利益，然而如今一些聽證會，卻成了形式主義的又一表現形式，“走形式”成份大大超越聽證會本身所應具有之意義。
三、由于政企合一的特殊性和社會就業壓力，在設定合理布局的條件上過份考慮完成任務，滿足就業的要求，甚至在學校、油庫、有毒物銷售（如農藥）、易燃易爆品銷售等環境下，也降低要求，允許售煙，或者怕得罪人，不敢堅持原則，凡來申請，來者不拒，使辦證審查形同虛設，另外也有過份教條、僵化，一定按卡死多少人才能設定一個點的死規定，造成邊遠山區、農村零售戶稀少，不能覆蓋市場，為不法分子留下違法銷售假煙、非煙的空間，這些問題應力求避免。
如何規范制定卷煙零售點合理布局規定
一、認真調查研究，結合實際需要制定合理布局草案。合理布局，關鍵在合理，合理就必須實事求是，這就要求最具體工作的同志，要掌握法律、法規，深入轄區，搞好調查研究，只有掌握大量真實的第一手資料，制定方案才能心中有數，而不因條件太苛刻，辦證戶太少引起社會就業不滿，留下違法銷售市場空間，也不因“沒有條件”造成濫發證件，引發市場過度競爭，導致不必要的矛盾糾紛。
二、聽取意見采取“聽證會”形式。根據《規定》第十六條，擬制定的規范性文件內容直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，或這對本地區、本行業建設發展有重要影響的事項，行政機關應當向社會公布，聽取有關機關、組織、個人和專家的意見。聽取意見可以在起草或者審查階段進行，采取書面征求意見，召開座談會、論證會、咨詢會、聽證會等形式。而根據國家煙草專賣局對合理布局規定制定要求，必須要召開聽證會，所以，煙草專賣行政機關應當以召開聽證會的形式聽取意見。
三、嚴格執行規范性文件制定程序。國務院頒布了《規章制定程序條例》，云南省也制定了《云南省行政機關規范性文件制定和備案辦法》，在制定卷煙零售點合理布局規定過程中要嚴格遵照執行，經歷必要的程序和合理步驟，落實公開、公正制度。在制定規范性文件時應廣泛聽取各方面的意見，涉及對外有普遍約束力的規范性文件還應當聽取管理相對人的意見，增加規范性文件的透明度。規范性文件形成后還應及時公布，便于貫徹，更有利于群眾的參與和監督。程序合法，使煙草行政機關制定的卷煙零售點合理布局規定做到針對性強，更加科學合理。
四、加強對規范性文件的監督檢查。這樣做既是為了維護法制的統一，保護公民、法人和其他組織的合法權益，更是為了促進煙草行政機關依法開展工作。發現問題立即糾正，將問題消滅在規范性文件實施之前，避免損害社會公眾權益行為的發生，維護法律的權威。上級行政機關應經常檢查所屬部門制定的規范性文件，對不合法的文件應當撤銷或變更。行政機關內部應當定期對本部門的文件進行清理，建立規范性文件報送備案制度。
