明朝時，中國就設立總督這一官職。不過，當時總督并不是固定職位。它們只是必要時，朝廷有任務的情況下，處于局勢需要，才臨時設立的。一旦任務完成，就會立即裁撤。
到清朝以后，總督才成為長期固定設立的職位。這個職位有兩種。一種是管理全國某項重要事務的總督。如河道總督、漕運總督。一種是掌管幾個省份或地區軍政大權的總督。
縱觀清朝歷史進程中，前者如漕運總督、河道總督等，它們的職權，隨著自身管轄事務的衰落而減退。以漕運總督為例。漕運是利用水路，溝通全國，把其他地區錢糧運往京師的重要事務。
可是，隨著水路淤塞，鐵路、海運興起，漕運不再重要。漕運總督的地位，自然跟著其他下降。河道總督也是如此。它們的職權，大多被其他官員兼任。晚清時，山東巡撫就兼任山東境內的河道事務。
但是，像直隸總督、兩江總督這些掌管幾個省份或地區的總督，地位卻不斷提高。尤其是晚清國庫空虛的時候。地方因此獲得更大實權。
咸豐年間，直隸總督就兼任長蘆鹽政的事務。鹽政是肥缺，背后掛著前帶著錢袋子。兼著其他職權，對于總督處理地方事務，極有幫助。
同治年間，直隸總督又兼著北洋大臣的差事。管轄范圍包括直隸、山東、遼寧，轄區內的通商、洋務、外交、海關、軍務，還有海軍、陸軍、大小兵工廠都歸直隸總督處理。
相當于手上掌管著清朝半個外交部。這個分量，跟同等級的中樞官員比，也毫不遜色。甚至要超過他們。而所謂封疆大吏，不僅要在地方上說話有分量，到中樞朝堂上，也有地位。
不僅是直隸總督，其余如兩江總督，兼著南洋大臣；東三省總督，在軍政大權之外，又有外交職權。這都是總督這一職位，歷經百年歷史變化形成的地位。
當然，這個職位在最初設立的時候，就已經按照封疆大吏的標準。雖然總督會受到很多限制。
比如巡撫。總督跟巡撫之間，并非簡單的上下級。它可以調動巡撫。遇到特殊情況，總督可以出動官牒，調動巡撫麾下軍隊。但是，巡撫也可以向朝廷舉報總督。雙方的關系，比較復雜。屬于既互相監督，又互相合作的關系。
但是，在雍正年間的時候，朝廷推行了一項慣例。如果總督兼職兵部尚書的話，還可以同時兼任都察院右都御史的職位。這個慣例的推出，對于總督一職，影響極大。在清朝官制中，總督屬于正二品官階。
清朝官階分為九品，每一品有正、從兩個級別，共有十八級。正二品官階在清朝官制中，屬于中上水品。但是，想要讓總督完整的行使掌握軍政，就有很大的問題。
地方官員中，如提督，掌管一省綠營軍。它的官階是從一品。正二品的總督，就無法節制提督。更談不上總攬軍政。而兼任兵部尚書銜、都察院右都御史這兩個職位，不僅把總督官階提拔到從一品。讓它可以憑借文官節制武將的慣例，管轄提督。
更重要的是，這兩個職位本身很特殊。兵部尚書統管全國軍事，總督雖然只掛虛銜，不掌握實權，但也足夠調動轄區內官員。
都察院以監察官員為職權，右都一類的職位，都是屬地方官擔任。總督兼著這個官職，就可以更好節制轄區內文武官員。
這僅是通常情況下的設立。如果遇到情況特殊，總督還可能受到加銜，兼任大學士，提拔為正一品官階。這已經是朝廷最高級別的官階。
清朝官制中，已經沒有一個地方官職，可以超過總督，或者跟總督平級。它已經是朝廷中，分量最重的封疆大吏。
