摘要
無論是使用者付費類特許經營PPP模式，還是公共財政付費類政府采購PPP模式，均強調PPP項目建設要引入私人投資。PPP項目可以采取多種運作模式，且很多模式并不要求政府直接出資，但若沒有私人投資，則一定不能稱之為PPP項目。因此，向私人部門籌集資金用于基礎設施和社會事業項目建設，是推廣應用PPP模式的主要動因和核心功能之一。
對于特許經營類PPP模式，政府通過培育公共產品的收費機制，通過市場化改革構建盈利模式，通過授予特許經營權吸引私人部門投資于基礎設施項目建設。對于政府采購類PPP模式，由于難以構建面向使用者的收費機制，必須由政府財政資金購買公共服務，傳統采購模式強調由政府承擔項目建設投資。在PPP模式下，通過吸引私人資本建立私人融資計劃（PFI），籌集私人資金用于項目建設，減輕政府財政投資項目建設的壓力，通過運營期支付購買公共服務的方式實現公共產品供給。因此，兩種模式均強調PPP項目的私人部門融資功能，在我國則強調的是社會資本融資。
PPP作為一種采用政府和社會資本建立合作伙伴關系的融資創新模式，目的在于通過改革創新公共服務供給機制，破除各種行政壟斷和所謂的“玻璃門”、“彈簧門”等限制，打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，將社會資本引入公共服務領域，激發市場主體活力，推動政府職能轉變，既發揮政府在基礎設施投資中的引導帶動作用，又強調發揮社會資本在技術創新、管理效率及風險管控等方面的專業優勢，形成多元化、可持續的基礎設施項目資金投入與運行機制，緩解政府債務及公共財政壓力，強化契約精神和市場觀念，有效滿足公共服務需求，推動公共服務領域國家治理體系和治理能力現代化。
PPP項目融資不同于傳統的企業融資、公司融資或政府融資，不是依托地方政府或企業信用進行的融資，是基于項目未來的現金流量所進行的無追索權或有限追索權項目融資，具有以下五大特征。
（1）以項目為主體。PPP項目主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度來安排融資，其貸款的數量、融資成本的高低以及融資結構的設計都與項目自身的現金流量和資產價值直接聯系在一起，是以項目為主體的融資活動。
（2）無追索權或有限追索融資。傳統融資模式實行的是根據地方政府或現有企業等借款人自身資信情況確定的完全追索融資，而PPP項目融資實行的是無追索或有限追索融資，即貸款人可以在貸款的某個特定階段對項目借款人實行追索，或在特定范圍內對合作各方進行追索。除此之外，項目出現任何問題，貸款人均不能追索到項目借款人除該項目資產、現金流量以及政府所承諾義務之外的任何形式的資產。
（3）合理分配投資風險。應明確哪些基礎設施項目能夠進行PPP項目融資，并且在項目的初始階段就較合理地分配其整個生命周期中的風險，并在現金流量的規劃中得到清晰反映。
（4）資產負債表之外的融資。根據有限追索原則，項目投資人承擔的是有限責任，因而通過對項目投資結構和融資結構的設計，可以幫助投資者將PPP項目的貸款安排為一種非公司負債型融資，使融資成為一種不需進入項目投資者資產負債表的負債融資形式。
（5）靈活的信用結構。PPP項目具有靈活的信用結構，通過將貸款的信用支持分配到與項目有關的各個方面，提高項目的債務承受能力，減少貸款人對投資者資信和其他資產的依賴程度。
PPP模式通過政府授予特許經營權、合理確定公共服務收費水平、進行財政補貼及購買服務等多種措施，使得社會資本投資者能夠獲得可接受的合理回報。社會投資者按照市場化原則進行投資決策，按照事先約定的規則運作PPP項目，通過銀行貸款、發行債券、資產證券化等方式進行項目融資并承擔償債責任，形成企業債務，而不是當地政府的直接債務及政府或有負債。
鑒于目前全國推廣運用PPP模式主要關注于資金籌措，政府主管部門應順勢而動，積極引導，一方面強調資金籌措僅是推廣運用PPP模式的一個重要環節，在關注PPP模式融資功能的同時，更強調構建基于項目周期全過程的有關參與各方建立合作共贏伙伴關系的PPP項目結構框架體系，同時要通過建立PPP項目的資金支持體系，為PPP項目的健康實施提供長期性的資金支持。這就需要完善無追索權項目融資的制度建設，發揮開發性金融、養老保險、社?；鸬雀鞣N具有政策導向、尋求合理回報，以及追求穩健融資的長期性資金參與到PPP項目建設。可以通過發放無追索項目融資貸款、項目收益抵押債券、項目公司股票，以及國家設立PPP項目專項資金等各種融資支持手段，化解PPP項目的資金來源難題，并以通過PPP項目的實施，推動銀行信貸投資基金、社會保障資金等領域金融體制的改革創新，以便為PPP項目的建設投資提供健康的、可持續的金融支持，促進金融工具的創新應用。
為適應我國推動城鎮化建設的需要，應努力打造一批專業化的城市開發運營商，通過這些專業開發機構的專業性操作，建立專項引導基金等方式，創新基礎設施和社會事業領域PPP模式實現形式，通過模式創新、體制改革、機制創新，推動PPP模式長期健康發展，盡量規避當前PPP熱可能形成的各種潛在金融風險，對各種潛在風險因素進行提前預警，將PPP模式作為拓寬融資渠道、盤活現有存量資產、推動體制機制改革創新的重要抓手，并有效化解當前PPP熱可能帶來的金融風險。
PPP項目投資規模巨大，合作周期較長，項目建設及運營離不開金融機構的全方位參與及綜合性金融服務支持。推動PPP項目融資制度建設，需要以創新的思維，有效發揮金融機構的引導促進作用，推動建立市場化、可持續的PPP項目資金保障機制。
一是拓寬資金供給渠道。以銀行信貸為核心，整合證券、保險、信托、融資租賃、私募基金等渠道，吸引私募基金、人壽及財產保險、社保基金等機構投資者參與PPP項目融資，通過開展債券發行，設計資產證券化產品，提供過橋性融資及夾層融資，發起并管理專項信托計劃，創新股權投資、債權投資計劃等合作模式，緩釋資產負債錯配壓力，為項目履約風險進行承保，優化項目結構設計，促進風險合理分擔與轉移，充分發揮不同機構的比較優勢，拓展和優化PPP項目的資金來源渠道。
二是提升金融服務能力。鼓勵專業金融機構提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務能力，靈活運用基金投資、銀行貸款、發行債券等金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元可持續的資金保障機制。專業金融機構應從傳統的資金提供者轉變為資金組織者與牽頭方，結合項目需求，設計開發綜合性、創新性金融產品，在項目管理、抵押擔保措施、業務經營管理、融資租賃及多元化融資咨詢服務等領域進行業務創新，給予PPP項目差異化專項資金支持。
三是推動實施資產證券化。PPP項目的建設及運營周期很長，希望一勞永逸地明確社會資本投資的股權結構，要求社會資本對PPP項目的股權投資長期保持不變顯然是不可能的。資產證券化是實現社會資本投資退出機制的有效方式。通過將PPP項目公司資產注入上市公司、發行資產證券化金融產品或投資信托基金等資產證券化方式，使社會資本獲得投資收益，實現社會資本投資的退出，是國際通行做法。
四是推動融資平臺轉型?？梢杂烧畤Y監管部門采取資產負債劃撥等方式，通過劃入經營性資產使得融資平臺具備自我造血功能，或者將融資平臺公司存量項目改造轉型為PPP項目，引入社會資本參與存量項目改造和運營，推動建立符合現代企業制度要求的地方平臺公司法人治理結構，并推動融資平臺公司進入PPP專項投資基金運作，參與PPP項目的股權經營等活動。
來源：中國投資,2016,(02)
