2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，空間規(guī)劃行政事權(quán)劃歸自然資源部，城市總體規(guī)劃即指城市層面的國土空間總體規(guī)劃。它是城市推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，實施高效能空間治理，促進高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，是市域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的行動綱領(lǐng)。
城市總體規(guī)劃自20世紀(jì)初開始在世界各國的城市建設(shè)中推廣，逐步成為一種對城市整體發(fā)展進行規(guī)劃管理的基本范式。不同時期不同國家的城市總體規(guī)劃有大致近似的內(nèi)容要點，分別被稱為“綜合規(guī)劃、規(guī)劃總圖、結(jié)構(gòu)規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、城市國土空間總體規(guī)劃”等。
城市總體規(guī)劃是城市空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。應(yīng)發(fā)揮“落實中央精神的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌全市工作的施政綱領(lǐng)、協(xié)同各方利益的溝通平臺、實施建設(shè)管控的法定文件”四大作用。經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃文件是城市發(fā)展必須遵守的公共政策，是編制各類涉及空間的專項規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，以及實施規(guī)劃行政管理的法定依據(jù)。
城市總體規(guī)劃需要細(xì)化落實上級規(guī)劃要求，并對本行政區(qū)域內(nèi)的開發(fā)保護作出具體安排，強調(diào)實施性。
城市總體規(guī)劃具有以下屬性：①綜合性，是城市全域、全要素的整體安排，應(yīng)體現(xiàn)“經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)”五位一體的總體布局，實現(xiàn)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的統(tǒng)籌與優(yōu)化，制定近期和長遠(yuǎn)的實施路徑。②戰(zhàn)略性，應(yīng)全面落實黨中央、國務(wù)院、省委省政府重大決策部署，落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，對城市空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性、全局性、綜合性安排。③協(xié)調(diào)性，在多規(guī)合一的要求下，城市總體規(guī)劃是統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體的平臺，要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求。④基礎(chǔ)性，作為國家規(guī)劃體系中的空間類規(guī)劃，城市總體規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為生態(tài)資源環(huán)境安全保護和發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。⑤約束性，城市總體規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)劃約束性指標(biāo)、分區(qū)、邊界、名錄，并提出相關(guān)專項規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實要求，健全規(guī)劃剛性傳導(dǎo)機制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。
在國務(wù)院機構(gòu)改革之前，城市總體規(guī)劃的制定主要遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》的規(guī)定。編制內(nèi)容主要涉及城鎮(zhèn)空間的布局，包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項規(guī)劃等。其中：規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為強制性內(nèi)容。
在國務(wù)院機構(gòu)改革之后，城市總體規(guī)劃涉及的對象擴展到全域、全要素。按照2020年9月頒布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《市級指南》）要求，編制內(nèi)容包括：落實主體功能定位，明確空間發(fā)展目標(biāo)戰(zhàn)略；優(yōu)化空間總體格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展；強化資源環(huán)境底線約束，推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和提升連通性，促進節(jié)約集約、高質(zhì)量發(fā)展；完善公共空間和公共服務(wù)功能，營造健康、舒適、便利的人居環(huán)境；保護自然與歷史文化遺存，塑造具有地域特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌；完善基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強城市安全韌性；推進國土整治修復(fù)與城市更新，提升空間綜合價值；建立規(guī)劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底。空間層次一般包括市域和中心城區(qū)兩個層次，市域要統(tǒng)籌全域全要素規(guī)劃管理，側(cè)重國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略部署和總體格局；中心城區(qū)要細(xì)化空間布局，側(cè)重功能完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；市域與中心城區(qū)要落實重要管控要素的系統(tǒng)傳導(dǎo)和銜接。
在國務(wù)院機構(gòu)改革之前，城市總體規(guī)劃的制定程序包括：前期研究、啟動申請、組織編制、部門和專家審查、征求專家和公眾意見、本級人民代表大會常務(wù)委員會審議、上報規(guī)劃審批機關(guān)審查和批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)。
在國務(wù)院機構(gòu)改革之后，《市級指南》對規(guī)劃制定的要求如下：①編制主體與程序，市級人民政府負(fù)責(zé)市級總規(guī)組織編制工作，市級自然資源主管部門會同相關(guān)部門承擔(dān)具體編制工作。工作程序主要包括基礎(chǔ)工作、規(guī)劃編制、規(guī)劃設(shè)計方案論證、規(guī)劃公示、成果報批、規(guī)劃公告等。②公眾參與和多方協(xié)同，在規(guī)劃編制階段，廣泛調(diào)研社會各界意見和需求；充分調(diào)動和整合各方力量，鼓勵各類相關(guān)機構(gòu)參與規(guī)劃編制；健全專家咨詢機制，組建包括各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业木C合性咨詢團隊；完善部門協(xié)作機制，共同推進規(guī)劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關(guān)部門、社會各界意見。規(guī)劃獲批后，應(yīng)在符合國家保密管理和地圖管理等有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上及時公開，并接受社會公眾監(jiān)督。③審查要求，在方案論證階段和成果報批之前，審查機關(guān)應(yīng)組織專家參與論證和進行審查。審查要件包括市級總規(guī)相關(guān)成果。報國務(wù)院審批城市的審查要點依據(jù)《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)[2019] 87號），其他城市的審查要點各省（區(qū)）可結(jié)合實際參照執(zhí)行。
2011年以來，針對城市總體規(guī)劃地位作用、編制內(nèi)容、實施機制的改革研究持續(xù)不斷。比較重要有：由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院主持、多家國內(nèi)重要單位參與的《城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新研究》《城市總體規(guī)劃編制審批辦法（建議稿）》《城市城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系》等。中國專家學(xué)者對城市總體規(guī)劃改革趨勢的認(rèn)識有“總規(guī)改革與創(chuàng)新的方向可歸納為：剛彈相宜、事權(quán)明晰、動態(tài)反饋、分類指導(dǎo)”“發(fā)揮總規(guī)兼顧長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與近期實施的引領(lǐng)性作用，兼顧資源保護與城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合性作用，兼顧政府事權(quán)與多元主體的協(xié)同性作用”“保持規(guī)劃理念的先進性，強化城市總體規(guī)劃的主導(dǎo)地位”。
在國務(wù)院機構(gòu)改革之后，如何實現(xiàn)城市層面國土空間總體規(guī)劃的能用、管用、好用，仍在不斷探索之中。以下觀點成為業(yè)內(nèi)的共識：
堅持規(guī)劃的人民性。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。在人均GDP超過1萬美元、全面建成小康社會后，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重點解決的問題從“有沒有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩薄Ｒ苿映鞘锌臻g的供給側(cè)改革，順應(yīng)人民群眾需求的變化，不斷提供“心向往之”的空間產(chǎn)品。
堅持底線思維。當(dāng)前城市發(fā)展的主要矛盾，是社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境緊約束之間的矛盾。在水、耕地、能礦、生態(tài)資源日趨緊缺的背景下，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性為前提，確定城鎮(zhèn)開發(fā)不可逾越的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。要堅持節(jié)約集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。要推動綠色低碳發(fā)展，以碳達峰和碳中和為目標(biāo)，通過綠色低碳的技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活方式的全面轉(zhuǎn)型。
堅持系統(tǒng)觀念。2015年底召開的中央城市工作會議和其后發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中指出：“城市工作是一個系統(tǒng)工程。”“要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理環(huán)節(jié)，提高系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化動力，提高持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，提高宜居性；統(tǒng)籌政府、市場、市民主體，提高積極性。”要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，統(tǒng)籌'五位一體’總體布局和'四個全面’戰(zhàn)略布局，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進。要摒棄部門觀念，從黨和國家事業(yè)全局的高度，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，統(tǒng)籌開發(fā)與保護，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的格局優(yōu)化是一個不斷統(tǒng)籌和權(quán)衡的過程，雖然耕地和生態(tài)保護的重要性不斷提升，但這并不意味著空間格局優(yōu)化是先定生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間、后定城鎮(zhèn)空間的流程，因為如果沒有相互之間統(tǒng)籌和權(quán)衡，就無法實現(xiàn)格局優(yōu)化。
堅持剛彈適度、事權(quán)對應(yīng)。城市總體規(guī)劃成果是戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的集合體，也是上級政府事權(quán)和本級政府事權(quán)的集合體。從戰(zhàn)略引領(lǐng)角度看，上級政府事權(quán)體現(xiàn)在落實國家和省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將其具體化為城市目標(biāo)、戰(zhàn)略和國土空間總體格局；本級政府事權(quán)體現(xiàn)在落實重大產(chǎn)業(yè)項目和設(shè)施項目，推動社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。從剛性控制角度看，上級政府事權(quán)體現(xiàn)在避免城市發(fā)展在空間和時間上的“負(fù)外部性”，明確建設(shè)用地、水資源和能源利用上限，落實上位規(guī)劃確定的三條控制線，建立各類自然與文化保護名錄等；本級政府事權(quán)體現(xiàn)在完善公共空間和公共服務(wù)功能，健全基礎(chǔ)設(shè)施體系。因此，城市總體規(guī)劃需要從“戰(zhàn)略引領(lǐng)/剛性控制、上級政府事權(quán)/本級政府事權(quán)”兩個維度、4個象限界定成果內(nèi)容，明確各自發(fā)揮的作用、實施的方式，實現(xiàn)“該強制則強制、該彈性則彈性”“上級政府監(jiān)管上級政府事權(quán)、本級政府監(jiān)管本級政府事權(quán)”，保持規(guī)劃的適度彈性不是技術(shù)能力不足的被動使然，而是規(guī)劃逐級深化、事權(quán)對應(yīng)的主動作為。“一張藍圖干到底”中的“一張藍圖”本質(zhì)含義是“一個空間規(guī)劃體系”的整體藍圖，而不是用一個層次的用地規(guī)劃圖“從一個國家管到一棟房子”。
城市總體規(guī)劃是城市層面實現(xiàn)兩個一百年中國夢、建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的空間藍圖。步入新發(fā)展階段，城市總體規(guī)劃要堅持以人民為中心，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，推動規(guī)劃的“供給側(cè)改革”；要把握新階段的主導(dǎo)問題，著力破解資源環(huán)境緊約束和社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的矛盾，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展；要突出規(guī)劃的公共政策屬性，實現(xiàn)剛彈適度、事權(quán)對應(yīng)，堅持做能用、管用、好用的規(guī)劃，推進空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
