城市之所以產生這樣或者那樣的矛盾和無序，究其根源是城市各主體（包括政府、非政府組織、市民、企業等）之間目標函數的差異以及各主體在追求自身利益時所產生的集體非理性。因此，從本質上說，城市治理是對各方利益的協調，通過減少各利益方的機會主義行為，實現城市公共利益最大化，從而最大限度地減少城市問題的發生。作為一個歷史范疇，城市治理隨城市的產生而產生，發展而發展。古代城市也同樣存在治理問題，因為即使最簡單的城市，其城市主體也常常不是單一的，因而存在治理結構和治理過程，不同的時代，城市治理的主體有所不同，機制有所差異。
關于對城市治理的理解可以概括為3種。第一種理解認為城市治理等于“好政府”。最常見于國際援助組織的文件，如世界銀行的報告等。城市治理被認為是管理第三世界城市的關鍵，多數援助機構強行制定“好政府”的指標作為提供援助的先決條件。第二種理解認為，城市治理是向市民社會主體和機構賦予權力的過程，較常見于迄今尚未開放的國家的民主化過程。第三種理解采納了更寬的視角，將城市治理的含義拓寬到覆蓋政府與市民社會的關系。這樣的視角將管治的研究與其他關于政府的研究區別開來，也被較多人接受。
作為治理體系的一個重要環節，城市治理不同于城市管理。城市治理與傳統城市管理的根本區別是非政府組織和市民社會對城市經濟社會公共事務的參與。城市治理更注重過程，即城市政府協同私人利益集團力求實現集體目標的過程，并由政治、經濟和社會價值體系共同塑造。
城市治理是一個復雜的治理體系或治理結構。城市治理本身是一個體系結構，它涉及城市政府、非政府組織、企業、市民等各個主體，涉及多種需要協調的關系：①城市市民與城市政府的委托代理關系，這是城市治理中最基本的關系；②城市政府內部的委托代理關系；③城市政府在多層級政府體系中的關系，主要指城市內市政府與區政府的關系；④城市政府與上級政府及中央政府間的關系；⑤在城市化和城市郊區化過程中城市體系內城市之間的關系；⑥城市政府與跨國公司的關系。
城市治理這種制度安排的關鍵是要建立與城市管理功能相適應的城市治理結構，它決定了城市利益相關者之間的利益分配和參與城市決策的能力，隨著城市發展而不斷演變和創新。城市治理問題的提出實際上是對政府功能在一定程度上的限制，同時也是對政府功能作用方式的一種改善，即城市治理決策的風險在一定程度上轉移到城市其他利益相關者手中，同時也成為提高決策質量與效率的一種重要手段，以便使政府的效率、有效性、責任性、透明性和回應性都得到提高。
1999年，瑞士政治學家J.皮埃爾（Jon Pierre）在考察了發達國家城市治理模式之后，提出了4種城市治理模式，即管理模式、合作模式、促進增長模式、福利社會模式。2008年，中國學者從城市治理的內涵出發，結合中國城市治理的實踐，概括了3種城市治理模式，即企業家化城市治理模式、國際化城市治理模式、城市經營模式。這些模式也并不是固定不變的。
在中國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中，隨著在傳統體制下人為忽視或掩蓋的有關城市利益的復蘇和不斷加強，特別是隨著經濟全球化的發展與城市化進程的加快而來的城市發展環境和利益取向的復雜化，如何面對日益增加的城市矛盾與失調，實施有效的城市治理，已成為中國城市發展中不可回避的重要問題。
