| 程序、公眾參與、能源安全與經濟發展 |
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2年前，一項國家大型水電工程就曾經引發了一場對水電開發利與弊的爭論，并在全社會達到了白熱化的程度，并且這種爭論不止僅局限在國內，已經蔓延到了全世界，《紐約時報》也曾就此問題發表文章。 22日，在國家發改委下屬的中國投資雜志社舉辦的《中國水電開發與環境保護高層論壇》上，與會的專家學者舊話重提。兩年多了，大家都走向理智了嗎？ 當我們冷靜地回顧這兩年來的爭論，感覺會是怎樣？ 太多的人對事件缺乏調查和思考，太多的人沒有能夠獲悉第一手的真實資料，太多的人缺乏實地考察。當一個普通公眾決定要在一場爭論中明確表明自己的態度時，是否首先應當對所爭論的問題進行適當的調查分析，了解其背景，了解相關領域的現狀和發展趨勢，或者如果以上條件都不具備，至少要盡可能地了解爭論雙方的主要觀點，至少花一些時間進行獨立的思考，而不是僅僅懷著美好的愿望和沒有加以思索的理由，尤其對于一項涉及到多學科知識的系統性很強的大型技術工程。 當對這樣專業性很強、系統性很強的大型技術工程做出評價和決策時，少數服從多數的原則是否適用？ 掌握著任何一定專業領域知識和技能的人和廣大的公眾相比永遠只是少數，最終能夠實現某些特定技術和工程的人也永遠只能廣大公眾中的很少一部分。在科技問題上，少數服從多數的原則是否適用？少數服從多數后，開創性的理論和技術何時才能見到天日？ 少數和多數的定義是怎樣？是否以媒體上發出的聲音大小來定義？對那些沒有媒體渠道可以發布自己觀點或者不愿意公開發表觀點的絕大多數公眾而言，他們的多數概念如何體現？ 而當特定的知識和技術掌控在少數專家學者手中的時候，如何才能確保公眾真正地行使參政議政的權利，如何才能保證決策的公開性和透明性，如何保證社會上弱勢群體的利益不受侵害？ 爭論并不可怕，存在反對意見和不同聲音原本是好事。 國家發改委能源局局長徐錠明同志介紹說，在新近召開的十六屆五中全會上，開發水電已經被定為我國能源發展方面的重要方針。 如果反對開發水電的人能夠很具體地提出來一項具體開發項目的方案哪些做得不合理，能夠提出一些真知灼見的東西，這對于做好水電開發工作是有益的，也是完全可以理解和接受的。 目前中國能源狀況從世界范圍內說，并不樂觀。我們國家能源資源的主要以煤炭、石油、天然氣為主。據最新資料，目前我國煤炭儲量1145億噸，探明儲量跟每年的產量比例是59年，即按現在的產量只夠開采59年，遠低于世界平均的164年。石油探明儲量23億噸，只夠開采14年，遠低于世界平均的40.5年，天然氣也是只有50多年，低于世界平均水平。 我國能源結構很不合理，以煤炭為主，一次能源占到70％左右，煤炭剩余開采量也很有限的。它占到剩余比例的55.2％，但是水電按一百年來計，是一次能源的40％，但目前只是一次能源生產和消費總量的6.2—6.7％。煤炭等化石能源，開采一噸少一噸。水電是可再生能源，所占的比例越大，能源更加可持續利用。 我國2004年人均能源消費量是人均1.5噸標準煤，美國2003年的人均能源消耗量是11.7噸標準煤，能源需求的增長是為了滿足不斷增長的人民的物質文化生活需要，這是不可阻擋的。 能源是國家安全、軍事安全、經濟安全的基礎。解決好能源資源不足的矛盾是關系我國發展全局、關系到民族生存的重大問題。 談到風電和太陽能替代水電，從中國現在的情況來看，實際上很不現實。按規劃到2020年風電裝機容量將達到兩千萬千瓦，然而和我國巨大的能源需求相比，還是杯水車薪。 而水電低廉的價位又是太陽能、風能、生物質能等新能源短時間內難以企及的。 同樣按規劃，為緩解能源緊張，到2020年火電需要增加裝機容量3.4億千瓦，而火電的增加就意味著每年增加燒煤10億噸，意味著更加明顯的溫室效應和更加嚴重的大氣污染。 目前已經有24個省市采取拉閘限電，如果水電不能按照中央的方針有序開發，到2015年、2020年，電力就會出現斷層，缺電將達到八千到一億千瓦時。一億千瓦的水電要用一億千瓦的煤電來補，就是要燃燒三億噸煤。 目前我國水電資源開發程度14.5億千瓦，考慮各種綜合利用要求及環境保護的要求，經濟可開發量4億千瓦，資源量在世界居首位。主要分布在青藏高原向云貴高原過渡區域中，大概一百萬平方公里，水電資源醞釀量占到全國的70％以上。我國河流總長度差不多有22萬公里，水電開發所影響的河流長度占十分之一不到，也就是兩萬公里的樣子，所以水電開發對河流全流域的影響是很有限的。 環境評價或者環境保護，只是為了把水電工作做得更好，堅持保護中開發，開發中保護，一直是中國水電堅持的方針。水電可能造成的不利環境影響主要是對河流的阻隔、水文的變化、在施工過程對生態造成不利影響等。這些不利影響是對國際國內上百年水電建設經驗的總結，并不是說我們每一個電站都會一定碰到所有這些問題。做水電環境評價的時候，都要做一個環境識別表，把有可能造成的影響都要進行專題的研究。新安江、二灘電站都同時是非常好的環境保護工程。 我國是受季風氣候影響的國家，降雨季節性特別明顯，一般情況汛期五個月，水量占到全年70％到80％，如果沒有水庫調蓄，大量的水隨著洪水白白地流走了，同時很多城市和人口卻要忍受季節性的缺水之苦。據長江三峽工程開發公司副總經理曹廣晶介紹，三峽工程修建以后，生態效益明顯，目前，長江中上游，乃至整個長江流域，局部地區生態與環境有所改善，巨大的調節庫容，不僅可以非常有效增加下瀉的流量，提高下游的防洪標準，而且還可以有效地延緩河流淤積，改善航運業的狀況，減少了長江口咸潮的發生。 發展水電就可以減少火電，降低燃煤。三峽工程每年發的電相當于減少五千萬噸煤，一億多噸的二氧化碳和數百萬噸的二氧化硫排放。 中國水電工程顧問集團公司規劃處處長顧洪賓介紹，國家發改委和環?？偩纸鼉赡辏瑢λ姷沫h保和移民進行了多次的調研，國家發改委和國家環保總局還聯合出臺了一些關于加強水電、風電、環境保護一些法規性的文件。并且很歡迎公眾參與到這些工作中去。 徐錠明局長認為，公眾參與的形式必須是有序的，有關單位、專家、工作需要通過一定的途徑、方式，遵循一定的程序向政府部門提出自己的意見和建議，提意見的專家必須公正無私，不帶有任何部門利益。政府部門應該重視各種不同的意見，但并不意味著對每一位專家的意見都必須采納無條件采納，針對具體問題的意見和建議應該是具體的，可操作的，事實依據充分的。同時任何政府內工作人員的個人意見不能代表所在政府部門的意見。 顧洪賓處長還介紹說，水電作為國家大型基本建設項目，國家有幾十部相關法律對此做出規定，各個部門都有相應的審批程序，程序非常復雜。水電環評，從水電的規劃開始，到每個電站可行性研究工作，包括環境評價書的審批，水土保持，文物古跡等涉及到各種保護區的論證等等專題非常多，這些都有相關的法律規定。審批過程也在不斷地調整以期更加系統化和高效化，而調整程序首先需要的就是要了解這些程序是如何設定的，然后法定的程序對法律法規進行調整。如果對現行的法律和程序不關心，而是憑想象談程序和公正，無異于在謀取一種程序之外的程序。 從水電開發來講，往往都是比較偏僻、落后、交通不便的地方，有落差的地方才能修水電，特別是在山區，偏遠的地方，交通落后的地方更適合搞水電開發，這些地方蘊藏豐富的資源，如果捧著金飯碗，還出去要飯，還貧窮，從發展角度來說是不可取的。而三峽工程在建設和環境保護方面就實現了雙贏。 世界上現在還有20億人得不到現代能源的服務，發展能源要做到可持續，應該是技術可靠、經濟上付得起、社會認可的以及環境健康的，對于發展中國家城鄉勞苦大眾來說更是如此。對大型水電項目，要達成一個原則性的共識，要注意對任何受影響的集體和個人都不應該因為項目的建設而受到影響，要統籌規劃，對大壩建設的重要性，強調多功能開發，要做到流域規劃， 背景資料： 大壩： 從上世紀五十年代、六十年代開始，世界范圍內進入一個大壩建設的高峰，建壩最高峰是七十年代，每一年有7500座大壩建設。按照國際大壩委員會的統計標準，壩高超過15米稱作大壩。 從大壩的功能來看，國際上發展大壩最主要的目標，一是多功能開發，如發電等；再是以灌溉為主，比如防洪、供水等等。 各大洲大壩建設情況：上世紀五十年代，歐洲國家和北美在處于水壩建設發展高峰期。 亞洲建設大壩以用于灌溉，解決農業生產為主。歐洲上世紀初開始建設大量大壩用于供水，北美也是這樣的。 亞洲，上世紀近二十年才有很多大壩用于供水，如南水北調等。 用于防洪，北美是最多的，美國有諸多的大壩用于防洪。 世界上修建的45000座大壩，主要分布在140個國家。以水電為主要能源供應的有24個國家，達到90％以上，主要是挪威、巴西等等。挪威99.8％都是水電，雖然這個國家有著巨大的石油資源和天然氣資源，既沒有核能，也沒有火電。有99個國家以水電作為主要的能源，占到全部能源供給的50％以上，有62個國家的水電可以達到40％以上的能源供應。 水電只占全世界能源供應量的20％，全世界開發程度大概是34％。 歐洲水電開發程度最高達到了72％。亞洲是23％，非洲最低。南美除了巴西，很多國家也比較低，中北美洲是70％。發達國家的水電開發程度基本上達到了60％和70％，余下很多是作為一種保護性的資源，不開發。 發達國家中，美國的水電開發程度達到了82％，日本84％，加拿大65％，德國73％，在法國、挪威、瑞士等已經達到了80％，絕大部分在上個世紀五十年代左右開工。 WCD報告： 世界水壩委員會（WCD）是臨時性的組織，2000年由世界銀行出資，WCD對水壩進行研究，歷經三年發表了大壩與發展新的決策框架，我們簡稱WCD報告。 報告的目的： 1、回顧大型水壩的開發成效，評價水資源和能源發展的可替代方案。 2、制定國家可以接受的用于大壩規劃、設計、批復，包括監測、拆除的導則、運行標準。 WCD報告對水壩的作用宏觀上進行肯定，但是具體問題上提出很多的否定意見，特別著重強調了水壩的負面作用。 報告的核心強調利益的均衡，決策社會化，要求決策框架從下而上，讓受水壩影響人群和受益人群每人都滿意。報告最終提出了5項基本原則和26條準則。 國際大壩委員會： 1928年成立的學術機構，目前有81個國家委員會，主要促進在大壩技術、管理上的交流，每三年開一次大會，明年要開22屆大會，已經開了72屆年會。中國于1974年加入。 國際大壩委員會對WCD報告的觀點：這個報告對大壩效益的評論失衡缺乏足夠的解釋，導致目前反壩群體要求暫停工程建設，這對發展中國家是致命的。評價方法過于煩瑣，增加投資。WCD報告引用的一些方法和論證是不夠充分的，它只選用了125座壩作為案例。WCD報告強調各國采用統一的自下而上的決策過程是不科學的，也是不符合各國國情的。 國際灌溉委員會： 50年成立的非政府組織、學術團體，主要職責是組織各個國家促進農業灌溉，節約水資源保證農業生產學術團隊，中國于八十年代加入。今年9月份在我中國召開了第19屆大會和56屆年會。 國際灌溉委員會對WCD報告的觀點：反對WCD的主張，認為是不可接受的，很多發展中國家要為此付出高昂的代價。認為這個報告的評價有失均衡，提出的觀點沒有得到很好的驗證，許多數據也是不正確的，會產生一些誤導。 （背景資料由中國水利水電科學研究院提供） |
