近年來，PPP在我國多領域推廣應用，吸引各類社會資本參與重點領域的投融資、建設和運營。PPP模式在實現技術、效率和經濟多方共贏方面擁有獨特的優勢，然而在PPP發展的過程中，依然存在風險和拓寬融資渠道等問題需要探索。在此新形勢下，中國城市報連線業內專家縱論PPP，交鋒不同觀點，激蕩各方思想。
邀請嘉賓：
財政部財政科學研究所研究員 中國財政學會公私合作研究委員會秘書長孫潔
水杉投資有限公司CEO 徐向陽
中國城市管理研究院院長 研究員 陳柳欽
北京匯鑫融金融服務信息有限公司CEO 孔令文
中國建設銀行高級經濟師 經濟學者 孫兆東
北京中建政研信息咨詢中心PPP研究中心副主任 法云網CEO 卓識
論壇議題：
1.PPP項目中商業銀行如何分擔風險?
孫潔：PPP項目是公共投資項目，涉及公眾利益，對于企業或投資者不適合承擔的風險，即便其愿意承擔，政府也不讓其承擔，因為一旦投資失敗，公眾的基本需求就不能得到提供，政府責任就無法實現。因此，PPP項目的風險分擔原則是：讓最適宜承擔風險的一方承擔風險。商業銀行在對項目貸款時，可能會遇到項目建設質量和項目運營效率風險，以及市場利率變動風險等。
徐向陽：首先，商業銀行受限于自身定位和嚴格的風控制度，要求其過多的承擔風險責任甚至發展類投行型業務是不現實的。但是產業基金可以通過引入其他社會資本，與銀行間建立互信互認的合作的模式而分擔相應風險。通過股債結合的形式，由社會資本提供項目評估、增信以及不良資產的處置退出通道等服務，盡可能的幫助銀行按時回籠資金、降低不良貸款比例、獲得固定收益。簡單說來，就是專業的人做專業的事情，銀行做好貸款的審核、發放工作，以債權投資形式的獲得優先級收益。其他投資公司做好債轉股以及次優、劣后的工作，獲得股權投資超額收益的預期將成為社會資本相比于銀行更愿意承擔較高風險的動力。
陳柳欽：商業銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務咨詢機構：一方面，為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等;另一方面，將積極為項目提供設計和開發等顧問、咨詢服務。在參與PPP過程中，商業銀行要注意兩個方面：第一是項目收益與期限。在PPP模式下，項目公司債權具有期限較長、利率偏低的特點，并且沒有政府隱性擔保，這主要取決于PPP項目的公共屬性，較長的特許經營期和穩定的利潤使得PPP模式很難帶來較高的回報，這也是部分信托資金參與PPP項目的主要顧慮。第二是項目風險，PPP模式有望取代地方融資平臺，但是未來政府很難繼續為PPP項目承諾隱性擔保，因此商業銀行參與PPP需要做好事前盡職調查，選擇優質項目并與優質企業合作。
孫兆東：PPP是項目公司股權投資結構模式，PPP模式本身并非新的創造和發明，在以往基礎設施等領域都能找到操作案例，但是針對PPP模式的政策，卻是國家新推出并從多角度加以鼓勵和推廣的。在諸多政策鼓勵和引導下，國家基礎設施和公共產品領域中，PPP模式將發揮重要作用，彌補原有壟斷、投資股權單一和資金可持續不足等發展弊端。事實上，國有大型銀行都在積極探索PPP新政策引導下的金融創新，如建設銀行研究推出了PPP項目的貸款，光貸款品種就多達六種，綜合化經驗的商業銀行還開展投資銀行業務，幫助客戶和項目設計PPP項目方案和融資服務解決方案等一攬子服務。其實，商業銀行核心業務是做風險管理的，因此上述產品和業務包含了PPP各方風險和收益的考量。而項目運作過程的風險管控，仍需要構建現代企業制度下的以股權確定發言權和戰略、風控等架構，規避管理和運營風險。
2.如何合理選擇PPP項目的發起人?
孫潔：選擇項目的發起人，嚴格說是政府選擇合適的合作方。由于一些人認為政府推廣運用PPP模式的目的是為了社會資金，其實這是一個不全面的看法，本質是政府通過合適的合作伙伴，實現政府公共部門的職責，所以說，僅僅利用社會上的資金是不夠的，PPP是政府通過社會資本方來高效的實現政府公共部門的職能。因此，政府在選擇合作伙伴時，應當選擇包括投資人在內，還要包括建設方、設計方、運營方等共同組成的聯合體，而不僅僅是一個投資人。
陳柳欽：在選擇私人合作伙伴時，公共部門要堅持兩個原則：一要市場化，通過公開、公平、公正的方式招標;二是規范化，通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的經濟實力和專業水平。在引入私人部門時，判斷的標準既要看重其資金的性質、來源，還要考察它的資金實力、社會影響、品牌和管理，盡力促進企業經營管理機制的創新。我認為，當一個項目滿足以下條件時,政府就可以考慮采用PPP模式吸引私人投資者參與:對私人投資者的加入不存在法規管制;服務對象歡迎私人投資的加入;潛在私人投資者之間存在著競爭,通過競爭可以達到低成本高效率的目的;服務的產出可以被簡單的度量和定價;通過對客戶的收費可以很快收回成本;可以提供創新機會;有利于促進國家或地區的經濟發展;等等。
孫兆東：關于如何選擇PPP項目發起人，要本著資源和優勢互補原則，政府應采用招投標方式選擇民營伙伴，考察他們以往成功經驗和技術、經營水平，也要看其經濟實力;而參與的民間資本及產業基金則重點考察項目的未來項目公司的治理結構、現金流、運營模式和管理團隊等等。
卓識：可以采取以下兩種方式：一是將資金實力和專業運營能力、行業項目運營經驗、團隊的管理水平、技術水平等要素進行捆綁，要求上述條件合二為一，但此舉可能相對降低項目的簽約率或項目落地數量;二是在將上述要素進行分離，將錢和人分開，具備資金實力只是作為PPP項目中社會資本方的基本條件，在不具備專業團隊時還需由社會資本方或相關方最終確定專業、高效、有經驗、有領先技術性的團隊介入，最終各方形成兩家或兩家以上的聯合體進行PPP模式下的具體項目操作，此舉應注意關于投資人和實際運營團隊的協調機制、利益分配、爭議解決等要點的風險前置即可。
3.如何拓寬PPP項目的融資渠道?
孫潔：PPP項目的資金來源主要是股本金和以項目產生的現金流為基礎的銀行貸款、各類保險資金等，除此之外還可以發行債券進行融資，也不排除項目進入運營階段后通過資產證券化獲得資金。
徐向陽：一是隨著互聯網金融的火熱發展態勢，項目融資渠道也在不斷的擴展，P2P網貸平臺的興起為快速獲得社會閑散資本提供了絕佳的機會。政府引導基金的強擔保效應借助于P2P網貸平臺將打破地域限制，迅速擴展至全國。二是資本證券化和項目收益證券化的趨勢近些年也是愈演愈烈，PPP項目大可借此東風，通過專業化的機構對項目標的進行評估，結合產業性質對不同風險等級、不同收益周期的項目進行打包。借助全國性的二級股票市場或者債券市場進行融資。三是PPP項目還可以在地方政府的鼓勵下針對于能夠明顯受惠于項目建設成果的地方民眾發行公司債或者項目債。許諾地方民眾建成后在一定期限內免費享用項目成果或其他市政建設成果等其他附加優惠政策來刺激地方民眾的投資積極性。四是對于很多類似于智慧城市、傳統工業改造升級的項目，可以通過引入科技投資基金和相關的政府資金來增加融資渠道。水杉投資作為以知識產權為特色的專業科技資管團隊目前正在和國家知識產權局等政府機關以及多家銀行機構聯合發起相應的科技投資基金。通過基金分層的架構設計來盡量規避銀行出現壞賬的風險，同時利用好政府引導或補償資金的杠桿效應。水杉投資也將通過做好知識產權的運營工作來為項目提供增值服務。
陳柳欽：還可以通過政策性銀行、保險公司、證券公司以及信托公司等參與PPP項目來拓寬融資渠道。政策性銀行可以發揮中長期融資優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。保險資金可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資。證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業務，也可以通過資產證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。信托公司可以發行產品期限較長的股權或債權信托計劃來直接投資，也可以通過采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權退出，從而實現間接投資，還可以通過過橋貸款、夾層融資等形式介入PPP項目。
孔令文：《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》指出，積極創新PPP項目的信貸服務。個人認為在推進PPP項目過程中，應加強與各類金融、類金融機構的溝通合作，共享項目信息，合理規劃資金保障機制，包括期限匹配、成本適度等等，在此基礎上，積極引入銀行、基金、信托、保險等多種融資渠道。
卓識：項目資金一直是PPP項目難以落地的癥結之一，一是相對來講要求資金體量較大，二是現在資金的可投方向較多，三是資本追本逐利的屬性使然，本人認為可以結合新時代的有關元素進行資金系統化源頭拓展，例如利用項目公司展開股權眾籌等方式，此舉既加大項目的透明度保證項目的公共屬性，又可以通過除了分紅權之外的一切權力委托而使廣大的民眾參與到基礎設施建設和公共服務里面來，增加民眾參與感的同時也為項目帶來更為廣泛的市民認可度，亦開舉了關于PPP項目資金來源的一大創新性渠道，可謂一舉多得。
4.如何看待政府PPP引導基金常作劣后這一現象?
孫潔：PPP項目的收益來源只有兩種：一是向使用者收費，如果收費不足，政府會給予適當補貼;二是如果不適合向使用者收費，只能由政府付費。無論是政府付費或是政府對使用者付費不足的補貼，都是在項目完成后進入運營階段才開始的。如果政府不持有項目公司的股份，政府在項目建設期是不需要支付任何費用的。建設資金完全是由項目公司承擔。政府在項目公司中股本金出資或基金中的出資，其出資目的并不是為了獲得回報。
徐向陽：政府出資設立的引導基金為發揮示范效應，的確是應該在很大程度上扮演一個劣后的角色的。但是引導基金也沒有必要完全獨立的扮演此角色。首先，可將政府引導基金進行分層。一部分與銀行等機構的投資一起以債權投資的形式作為優先級基金享有項目并不高的固定收益回報。還有一部分參與到社會資本發起的產業基金中作為LP共同扮演PPP基金的次優級收益享有人分享股權或債權投資的相對高額收益。最后一部分作為風險補償基金繼續發揮劣后的作用。通過此種分層投資的方式，政府引導基金可完成風險對沖，最大化引導效應的同時實現國有投資的保值增值。此外，銀行和政府資金還可以與社會資本一起以“明股實債”的形式投入到PPP項目中，期滿后，銀行和政府資金以固定收益退出。社會資本在所投項目中保留部分股權或股權投資期權。
陳柳欽：我國目前采用部委發“通知”制定“政策”的方式來規范PPP項目運營，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對項目公司、招投標和稅收優惠等問題，做出特別的法律規定，導致PPP立法與一般法規可能存在一些沖突。PPP引導基金作為一種合同式的投資方式，其運作首先需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。建立清晰的法律、法規制度，充分尊重法律的尊嚴，做到有法必依，而不是朝令夕改，這是發展和完善PPP引導基金最重要也是最迫切的任務。政府部門對PPP引導基金的最大支持應當體現在以透明的、具有可預見性的、建立在合理法律框架上的監管實踐中。
孔令文：推廣運用PPP模式，不僅可以破除各種行政壟斷，激發市場主體活力，還可以借市場之力，引入民間資本參與投資基礎設施公共服務領域，將政府在戰略制定方面的優勢與社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢結合起來。現階段，政府等公共部門出資部分在引導基金中處于劣后，是鼓勵和引導民間資本進入PPP項目的必要手段，至于收益回報，應該在項目策劃過程中進行更加合理的規劃，加強監管并運用市場化原則，增強盈利能力。
卓識：一是不能改變政府設立的PPP產業基金的政策性屬性，同時我們注意此舉只是屬于引導的作用和地位，因此不能有太高的社會化預期;二是整體上把握被投項目的風險，還是要進行系統化風險分析，正是因為引導的政策屬性，政府性基金所產生的對應效果也是其他屬性基金或社會化資本關注點之一;三是我們同時也應注意且不能改變資本的屬性，在引導性這個大的基礎上進行適當的、有條件的、有利的降低資金的使用成本，但不能說明沒有成本，從收益角度上來說做到一定程度的固話收益也未嘗不可，僅需相對社會化資本有一定的對比性和優勢。
5. 如何看待PPP項目的階段性特征和資本結構調整?
孫潔：PPP項目分為兩個階段：一是建設階段，二是運營階段。項目處于建設期，由于全部是投入，項目還沒有進入收益期，這時除股本金外，需要各類基金、短期貸款等。當項目進入運營期后，由于項目本身產生了現金流量，銀行長期貸款會成為項目資金的主要來源，此外，還會有各類保險資金的介入。
陳柳欽：PPP項目資本結構中，權益資本和債權資本各占多少才最佳?從政府角度來說，自然希望權益資本占大多數，但社會資本通過財務杠桿獲得資本回報，反而可以降低投資者對運營項目的利潤追求，降低公共產品價格。如果政府為防范債務風險而要求的權益資本占總資本比例過高,將減小項目的價值，似乎也不利于基礎設施項目吸引民間資本參與，這也需要政府出臺相關政策予以確認。解決這些問題，最核心的還是完善規則，政府已經出臺的多項政策目的是建立制度框架，但還遠遠不夠，需要在項目運作中總結經驗，持續完善政策。
