改革開放以來，隨著我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌，為適應“小政府、大社會”的改革趨勢，政府對企業從直接經營轉為間接服務，需要相應的中介組織承接政府職能的轉移。經濟體制的深刻變化產生了對各類商會、協會的客觀需要，在政府轉制和企業需求的共同作用下，商會、協會等中介組織應運而生。
國務院批準廣東省在行政審批制度改革方面先行先試，廣東省為此也出臺了《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試方案的通知》（粵府辦〔2012〕118號）、《印發政府向社會轉移職能工作方案的通知》（粵機編〔2012〕22號）等相關政策文件，東莞市委市政府響應國家和省的文件精神要求，出臺了《中共東莞市委、東莞市人民政府關于加強社會建設的意見》（東委發〔2012〕14號）等有關規定，積極探索社會組織特別是商會、協會在承接政府職能方面的作用。為從理論與實踐的層面厘清商會、協會在政府職能轉移方面的作用，市社工委、市委統戰部、市工商聯、市委黨校、世界莞商聯合會聯合成立課題組，就《發揮商會協會作用，承接政府職能轉移》開展課題研究。其對科學界定商會、協會的功能，探尋其如何有效承接政府的職能轉移，具有重要的理論與實踐意義。
一、商會、協會的內涵、分類及職能定位
（一）商會、協會的內涵
1.商會的內涵
商會是以地區設置和跨國發展為空間、以民間活動為方式、非官方非企業及非盈利性的市場中間服務組織，具有承上啟下的中間性；在形式上商會是由商人組成，商人間活動、商會間相互交往以及國內外商會的往來聯系，往往又是商業網絡的重要構成因素。所以，商會有利于 “資源優化配置、提供服務、自主管理，促進本部門公共利益，利益表達”。
2.協會的內涵
美國《經濟百科全書》將行業協會定義為“一些為達到共同目標而自愿組織起來的同行或商人的團體”；1956年英國關于行業協會的權威定義是由獨立的經營單位組成、保護和增進全體成員既定利益的非營利組織。日本經濟界把行業協會界定為“以增進共同利益為主要目的而組織的聯合體。”
從國內的界定來看，1997年國家經貿委印發的《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》中將行業協會定義為“社會中介組織和自律性行業管理組織”；1999年出臺的《深圳經濟特區行業協會條例》規定“行業協會是指依法由本市同行業的經濟組織和個體工商戶自愿組成的非營利性的自律性的具有產業性質的經濟類社團法人”；2005年發布的《廣東省行業協會條例》將行業協會界定為“從事相同性質經濟活動的經濟組織，為維護共同的合法經濟利益而自愿組織的非營利性社會團體。”
從上述表述來看，基本概念雖有所差異，但實質內涵上卻存在以下幾點共識:一是行業協會的主體是同行業企業；二是行業協會的基礎是成員自愿；三是行業協會的目的是維護行業共同利益；四是行業協會是非政府、非營利的；五是行業協會是依法設立的社會組織。
3.商會與行業協會的異同點：
（1）商會與行業協會的不同點
以“地緣”的經濟聯系形成了商會。以“業緣”的經濟聯系構成行業協會，由此決定了商會和行業協會性質上的區別。即商會是以共同地域為紐帶的自治組織，行業協會是為同一行業提供服務的自治組織。
（2）商會與行業協會的相同點
商會和行業協會又有共同之處，它們都是業界的自治組織，或者說是業界一個具有非營利性、非政府性、互益性的自治社會組織。維護會員企業的合法權益、通過建立行規行約實現行業自律，維護企業會員的合法權益，通過政府提出積極的政策建議并監督和保證各項政策的貫徹實施，是商會、行業協會共同的基本職能。
（二）商會、協會的分類
1.商會的分類
（1）依商會與政府的關系劃分
依商會與政府的關系劃分，可分為英美型商會、大陸型商會、混合型商會。英美型商會以英美法系為代表，其中以英國和美國為典型。其特點在于無單行的商會立法，商會是根據私法中的公司法設立的非營利性法人，原則上由商人自愿組織、自愿參加、自主活動、自籌經費，只要商會依法行事，政府部門不得干預其活動；大陸型商會以歐洲大陸各國為代表，其中以法國、德國為典型，其特點在于有單行的商會立法，商會是一種公立公益組織，實行的是強制與自愿入會相結合，經費可以得到國家財政支持，政府對商會有嚴格的監督；混合型商會產生在商會發展稍晚的國家，特別是亞洲各國，以日本和韓國最為典型，其特點在于借鑒了上述兩種商會體制之特點并結合自身國情而形成。
（2）依職能行業覆蓋面劃分
依職能行業覆蓋面劃分，可分為商會聯合會和同業商會。商會聯合會具有跨行業性，行業綜合服務色彩較濃，可以吸收同行業商會為其會員；同業商會則由同一行業成員組成，主要服務領域在于本行業內部，活動范圍較商會聯合會單一。我們所討論的商會特指具有跨行業性質的商會聯合會，而同業商會屬于行業協會討論的范疇。
以上商會兩種類型的劃分，重點考慮了兩點：一是類型的劃分能夠體現商會與政府之間的關系，二是商會的分類能夠體現當前我國商會的職能特點。
2.協會的分類
（1）國外關于協會的分類
第一，根據組織與企業的關系，可以劃分為三類：一是由生產同類性質產品的企業組成的行業協會；二是同一行業當中按照產品類別劃分而建立的專業性協會；三是跨行業、跨領域的行業協會“協同組合”。第二，根據組織與政府的關系，可劃分為三類：一是“水平模式”的行業協會，即完全由企業自發組織和自發活動的行業協會，以英、美為代表；二是“垂直模式”的行業協會，即由大企業主導建立、中小企業參與、政府發揮較大作用的行業協會，以德國、韓國為代表；三是“混合模式”的行業協會，是“水平模式”和“垂直模式”的結合，以日本為代表。
（2）國內關于協會的分類
關于國內行業協會的分類，可以按照產業、職能、性質及范圍對行業協會進行劃分。首先，根據產業統計需要，按照《國民經濟行業分類代碼》的劃分標準，可以分為不同的產業門類、大類、中類和小類的行業協會；其次是按照經濟職能，可以劃分為綜合性行業協會和行業性行業協會；再次，按照性質劃分，可以分為“官辦”、“民辦”、“半官半民”三種類型；最后，是按行業協會活動區域，可以劃分為全國性、區域性、地方性行業協會。
根據國外對行業協會的劃分，可以界定我國行業協會所屬類別；而根據國內行業協會四個方面的劃分，比較典型的反映了目前我國行業協會的一些特點，從產業、職能、性質和區域進行劃分，基本上涵蓋了我國行業協會的基本類型，劃分標準是比較全面的。
（三）商會、協會的職能定位
1.商會的職能定位
世界各國的商會從商會與政府的關系看，大體上有三種不同類型的模式：大陸模式、英美模式和混合模式。
第一，大陸模式商會。以德國商會為例，主要包括以下幾項職能：積極反映會員企業的意見、建議和要求；積極支持企業發展，提供信息和咨詢服務；負責指導企業抓好工人職業技能培訓；對內、對外的中介、調解乃至仲裁功能；企業自律。
第二，英美模式商會。以美國商會為例，主要包括以下幾項職能：國際業務（同美國和世界各國商界和政府合作，從事調查和提出有關美國商業的重要問題）；立法業務（代表會員的利益，影響國會立法和政府政策的制定。對公眾政策、法律的制定和結果發生影響）；政治活動（積極參與美國的政治活動，協助民間企業的國會議員候選人從事競選，并協助當選議員提出涉及商界利益的重要問題）；司法活動（通過其下屬的全國商會訴訟服務中心，在聯邦法院和立法機構中，代表美國商界表達有關公眾政策性的立場）；企業自律。美國市場得以有序運行的一個重要因素是依靠商會等社會組織的自律作用；為中小企業提供信息咨詢、培訓等服務；協調政府與企業之間、企業與消費者之間、行業組織內部各企業之間的三方面關系。
第三，混合型商會模式。以日本商會為例，商會的職能包括以下幾項：促進政府與企業的結合，發揮政府與企業間聯系紐帶的作用；協調成員企業間的利害關系，維持正常的生產經營秩序；在成員企業間開展互利的產、供、銷研究，推動所屬企業的同步發展；共同建立企業經營外部環境，聯合籌措資金和修建共同的生產輔助設施；集中搜集產、銷情報，在成員企業間交換，增強企業對市場的應變能力；提供培訓條件，提高企業人員素質。
表1 商會的主要職能
2.協會的職能定位
行業協會的運作模式分為英美模式、大陸模式和混合模式三種不同的模式。表2從三種不同模式的視角列出了行業協會的主要職能。雖然三種模式對應的職能定位各有側重，但最為核心的職能可以劃分為協調與服務兩大類。其協調職能主要包括向政府部門爭取有利的法律、政策，制定、監督和實施行業規范，協調價格，拓展市場等。其服務職能則主要包括信息服務、組織展覽會、交流會和技術培訓、交流等。
表2 行業協會的主要職能
資料來源：朱英主編《中國近代同業公會與當代行業協會》，中國人民大學出版社2004年版，第584－585頁。
二、先進城市商會、協會承接政府職能的經驗做法
（一）香港總商會承接政府職能的經驗做法
香港總商會擁有3000多家工商界各行各業的公司會員，其中80％是香港公司，20％是來自美、英、日、加拿大、印度、澳大利亞等國的外國公司。香港商會組織屬于民間性質。由于商會組織經費完全自籌解決，因此商會的民間性也表現得比較充分。香港商會在承接政府職能方面的經驗有以下兩點：
一是密切與政府的聯系。香港商會組織經常定期舉辦各種類型的研討會、午餐會等，了解會員的情況和建議，對香港發展的不同時期所面臨的問題，向政府有關部門反映情況，代表全體會員向香港政府、社會各界和世界各國爭取權益，香港總商會和港府高層官員始終保持著密切的聯系，起到了橋梁和紐帶的作用。
二是公開透明的授權機制。香港總商會在立法局擁有一個功能席位，通過這一機制，總商會可以向政府和社會各界反映全體會員的意愿，港府當局在制定法例過程中也往往咨詢商會的意見。由此，每個商會組織都有政府授權的職能，如簽發產地來源證、轉口證、加工證、代辦入境簽證等。
（二）無錫商會、協會承接政府職能的經驗做法
1.創新政府職能轉移政策。無錫市在政府職能轉移方面不斷進行政策創新。第一，加大政策扶持。無錫市政府連續下發《無錫市行業協會商會承接政府有關職能的實施意見》和《無錫市政府購買行業協會商會服務實施辦法（試行）》，舉辦了第一期集中簽約儀式，政府已向12個行業協會移交了70項行業管理職能。第二，建立基層社會組織登記備案雙軌制。無錫已實行登記備案雙軌制并建立“兩級登記、兩級備案”管理體制，將基層社會組織納入了規范管理軌道，擴大了基層社會組織的登記范圍，其經驗做法在全省全面推廣。第三，探索樞紐型管理模式。探索建立樞紐型社會組織管理模式，創新社會組織管理體制。無錫市將社團歸口到工商聯、社科聯、科協、文聯、體總等五個部門進行管理，形成了比較清晰的社團新型管理體制，目前全市80%以上的社團都實行了歸口管理。
2.優化政府職能轉移環境。一是推進行業協會改革，探索政府職能轉移。無錫市人大通過了《無錫市促進行業協會發展條例》，成為全國少數以地方性法規形式規范行業協會行為的地區之一，并制定了《無錫市政府購買行業協會商會公共服務實施辦法（試行）》、《無錫市行業協會商會承接政府有關職能的實施意見》、《關于無錫市政府購買行業協會商會公共服務實施細則》等制度。二是舉辦公益創投，推動政府購買服務。近年來，蘇南各地公益志愿類基層社會組織發展迅速，這些組織活躍在經濟社會各個領域，具有很好的公益理念，但大多數組織都面臨著組織建設能力不足，資源短缺等問題的困擾，嚴重制約著這些組織的發展。無錫市在推進“三社聯動”進程中，率先將公益創投理念應用于社區服務領域，探索政府購買、社會資助等資金來源多元化，初顯社會成效。如無錫崇安區在居家養老實行購買服務基礎上，試行對社工服務類項目和內容采取契約化或項目化購買服務方式，并制定了財政支持社區服務的意見。
3.規范政府職能轉移管理措施。無錫市對商會、協會承接政府轉移職能做出了嚴格的規范：第一，健全綜合監管體系，加大檢查督查力度。將承接政府有關職能工作列入市委、市政府年度目標考核，市監察局、市委和市政府督查部門定期檢查督促政府相關職能部門的工作進展情況，及時發現并解決問題，切實把承接政府有關職能工作落到實處。第二，建立評估考核體系，加強監督管理工作。由市發改委牽頭，會同市編辦、財政、審計、民政等相關部門及社團歸口管理部門，每年年終對承接政府職能的有關社團組織及專職人員的綜合素質、規范運作能力、運作效率、社會公信度、財政保障經費使用等情況進行績效評估，強化對政府購買行業協會公共服務資金使用和管理情況進行績效監督和管理。第三，健全獎懲激勵機制，完善社會監督制度。對于誠信守法、嚴格自律、履行承接政府職能作用突出的行業協會給予表彰；對于不依法依規履行所承接的政府職能的行業協會，將視情節給予其通報批評、限期改正，或撤銷其承接的政府職能等處罰。對違反《社團登記條例管理條例》第三十三條的規定情節嚴重的，由登記機關給予依法撤銷登記處罰。對行業協會的表彰及對其違法違規問題的查處，均以適當方式公示、公告，接受社會輿論的監督。
（三）溫州商會、協會承接政府職能的經驗做法
溫州市行業協會(商會)承接政府部分職能轉移開始于二十世紀90年代中后期，市委、市政府出臺“加快行業協會商會改革與發展的意見”中，賦予行業協會(商會)開展行業統計、信息匯總分析、組織展覽展銷等16項職能，其后新增協助開展行業安全生產管理等職能。溫州商會、協會在承接政府職能轉移方面有以下經驗：
1.開展改革試點，增加職能權限。開展商會、協會承接地方政府部分職能轉移改革試點，是溫州民營經濟創新發展綜合配套改革試點(省委、省政府確立三大綜合配套改革)的重點內容之一。政府有關部門通過直接移交、委托或授權等方式，推動了政府部分技術性、事務性職能轉移給商會、行業協會。目前除早期承接的行業統計、信息資料準備、行業評先評優、部分資質資格初審等職能履行步入正軌并相對固定下來外，商會、行業協會對地方政府新移交、委托或授權的部分職能，承接之后運行規范，初見成效。
2.發揮工商聯作用，加強政治參與度。溫州商會、協會在承接政府職能轉移過程中積極發揮工商聯的作用，工商聯(總商會)對民間商會的發展具有重要作用。工商聯具有統一戰線組織和民間商會的雙重性質。一方面，工商聯憑借其政治地位，使它主管下的行業商會會員有更多機會通過人大和政協會議參與政治。另一方面，工商聯又扮演著政府部門與行業商會之間的緩沖帶角色，減少了直接來自政府部門的指令和壓力。
3.借力政府財政支持，完善自身職能建設。商會、協會財力、物力獲得新的支持。溫州市房地產行業協會在承接企業信用庫建設、新建住宅質保和使用書發放、項目經理及營銷員培訓考證等職能后，建設部門在財力、物力上給予了支持，還通過市政府規范房地產展銷行為會議紀要形式，賦予行業協會展覽展銷主辦權。政府購買商會、協會服務產品的探索取得突破，設立外貿預警示范點及移交相關事務后，外貿專項資金給每個點資助15萬元，先付5萬元，考核后付10萬元。經貿部門通過職能轉移訂立合同的，經評估考核，給予獎勵。人才專項資金給行業協會人才工作站每家每年補助2萬元。
（四）南海總商會承接政府職能的經驗做法
南海總商會作為“企業間互動的橋梁，企業與政府溝通的平臺”在承接政府職能方面的經驗做法可以歸納為以下幾點：
1.組建鎮街總商會統一承接。南海區委統戰部、區工商聯積極推動鎮街總商會的成立，南海里水鎮在原來鎮街商會的基礎上成立了總商會，鎮街行業協會以團體會員的身份加入總商會，沒有行業協會的、組建行業工作委員會。形成以總商會為龍頭、行業協會為分支的樞紐型社會組織。南海區成立了推進商會承接政府職能工作領導小組，區委常委、區委統戰部部長任組長，領導小組下設辦公室，辦公室設在工商聯，具體協調相關事務。由各鎮街總商會同相關職能部門反復討論，確定承接項目，統一承接政府各項職能轉移。
2.以購買服務方式實現承接。首批下放的權限，除了行政許可、行政決策、行政處罰之外的事務性、輔助性職能，以政府向總商會購買服務的方式實現，每年購買費用不低于50萬元。其中，20萬元為政府補貼，用于支持商會自身發展，剩余不低于30萬元的費用用于購買服務，由總商會與各職能部門簽訂委托協議書，明確委托的服務事項、服務標準、服務要求等。
3.從易到難承接政府職能。在針對商會特點，同時考慮其承接能力的基礎上，鎮政府首批下放的職能都比較簡單，但也下放了一些審批權，為的是讓總商會接得住，做得好。以陳村為例，陳村鎮各職能部門梳理出擬轉移的50多項職能事項，政府明確表示，總商會能接多少，政府就放多少。而陳村總商會則按照可操作性強、有能力承接、讓會員企業獲得更多便利性的原則，與相關職能部門進行了協商，確定了首批涵蓋企業誠信經營監管、企業文化推廣、組織企業申報展覽、對外貿易經營備案、就業培訓、協助處理環保違法行為等15項職能，均是較為熟悉的事項。未來將按照“依法轉移，能放則放”的原則，有計劃、有步驟地依法穩妥轉移。
4.以服務性為主承接政府職能。鎮街總商會是一個服務企業的組織，所以政府在選擇轉移職能項目時，考慮的就是服務性。目前，里水總商會承接里水鎮政府轉移的職能事項40項，陳村總商會承接陳村鎮政府轉移的職能事項15項，兩家總商會承接的55項政府職能轉移中，除“鎮內社會團體登記變更年審初審工作”及廣東省民營科技企業認定初審、各級工程技術研究開發中心初審、南海區上市后備企業資源庫申請初審、南海區中小企業信用擔保專項資金貸款及貼息申請初審、南海區知識產權融資及貼息申請初審等6項涉及政府行政審批事項的授權外，更多的事項是屬于“政府購買服務”的范疇，以服務企業為主要目的，且兩家總商會承接的政府轉移職能事項均為無償服務事項，尚未涉及收費項目。
5.政府職能部門加強業務指導。以里水鎮為例，經促局是里水鎮轉移政府職能最多的一個職能部門，共向里水總商會轉移職能27項，占里水總商會承接政府職能項目總數的67.5%。為幫助里水總商會能順利、有效地使用這些職能，鎮經促局委派了專門的工作人員在里水總商會駐點，與總商會工作人員實現無縫對接，對總商會利用所承接的政府職能開展的各項服務工作進行詳細的業務指導，總商會也指定了兩名專職工作人員及時跟蹤落實鎮經促局各項指導意見。
6.完善評估考核制度。由社會工作局及各業務指導部門從渠道是否暢通、企業家是否滿意、是否體現公正公平和高效等方面來綜合評估總商會承接政府職能的工作開展情況，并根據優、良、中、差等不同的評估等級以不同的價格向總商會購買服務。
（東莞社會建設研究院 供稿）
