自從秦始皇滅六國(guó)以后中國(guó)的地方行政管理制度就由分封制變?yōu)榭たh制。秦國(guó)實(shí)行郡縣兩級(jí)行政區(qū)劃制度：秦的縣由郡管轄，而郡則由中央直轄。到了漢武帝時(shí)期在郡之上又設(shè)了一級(jí)行政單位——州。在經(jīng)歷魏晉北朝持續(xù)的大分裂大動(dòng)蕩之后中國(guó)的行政區(qū)劃被劃分得亂七八糟：世家大族、各路割據(jù)勢(shì)力群雄并起，朝廷為換取這些人的支持隨意劃分政區(qū)，授予地方官職。
到隋唐一統(tǒng)后就開(kāi)始重新合并已被拆分得亂七八糟的政區(qū)。隋朝對(duì)自漢武帝以來(lái)的州、郡、縣三級(jí)行政區(qū)劃制度進(jìn)行了重大調(diào)整：先廢除了郡，后來(lái)又將州改稱郡，從而恢復(fù)了秦朝的郡縣二級(jí)制。唐太宗貞觀元年（627年）又按山川形勢(shì)、交通便利將天下分為十個(gè)“道”。唐朝將隋朝的郡又改回州，不過(guò)由于這時(shí)州之上出現(xiàn)了“道”這一行政區(qū)，所以這時(shí)道才相當(dāng)于今天的省級(jí)行政區(qū)，而州只相當(dāng)于地級(jí)行政區(qū)。
到了宋代又將唐代的道改為路，由此形成了路、州、縣三級(jí)行政區(qū)。忽必烈仿漢制建元稱帝后在中央設(shè)置中書省總領(lǐng)全國(guó)政務(wù)（時(shí)稱“都省”），同時(shí)在全國(guó)各設(shè)嶺北、遼陽(yáng)、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙省、江西、湖廣10個(gè)行中書省（簡(jiǎn)稱行省或省），而如今的山東、山西、河北和內(nèi)蒙古等地則稱為“腹里”，由中書省直轄。由此正式確立起后來(lái)被明、清兩朝及現(xiàn)代中國(guó)所延續(xù)的行省制。
明太祖朱元璋改元朝之行省為承宣布政使司，布政使司僅主管民政，又設(shè)提刑按察使司掌刑獄、都指揮使司掌軍政，合稱都、布、按三司。有明一代各省軍政、民政、財(cái)政、刑獄等事務(wù)由布政使、按察使、都指揮使分別執(zhí)掌，遇有大事需三司會(huì)商。明代還出現(xiàn)了如今民族區(qū)域自治的雛形：明代在少數(shù)民族聚居的東北、西藏等地設(shè)有奴兒干都司、烏斯藏都司等行政管轄機(jī)構(gòu)。
明朝內(nèi)陸的行政區(qū)劃被后世稱為”兩京十三省“：所謂兩京是指北直隸和南直隸；所謂十三省是指山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、江西、浙江、廣東、廣西、云南、貴州、福建十三個(gè)承宣布政使司。清朝入關(guān)后改明代的承宣布政使司為省，因此后世在習(xí)慣上也稱明代的承宣布政使司為省。清初在得自明朝的中原漢地仍基本保留原有的行政建制：僅改北直隸為直隸省，南直隸為江南省。
康熙三年（1664年）將湖廣行省拆分為湖北、湖南二省。康熙六年（1667年）將江南省分為江蘇、安徽二省。康熙七年（1668年）將陜西省分為陜西、甘肅二省。至此全國(guó)共有直隸、江蘇、安徽、山西、山東、河南、陜西、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州十八個(gè)行省（合稱”內(nèi)陸十八省“）。在中原漢地之外清王朝還維持著對(duì)東北、蒙古、新疆、西藏等邊疆地區(qū)的統(tǒng)治。
清王朝在東北設(shè)有盛京、吉林、黑龍江三個(gè)將軍轄區(qū)；在外蒙古設(shè)有烏里雅蘇臺(tái)將軍轄區(qū)；在新疆設(shè)有伊犁將軍轄區(qū)；在西藏和青海分別設(shè)有辦事大臣轄區(qū)。與此同時(shí)在內(nèi)陸十八行省則設(shè)有八大總督、十八巡撫。十八巡撫是每個(gè)行省各對(duì)應(yīng)一名，而八大總督則是直隸總督、兩江總督、閩浙總督、兩廣總督、湖廣總督、云貴總督、四川總督、陜甘總督。
清代的總督通常是指管轄一省或數(shù)省民政、軍事的長(zhǎng)官：直隸總督管轄直隸省；兩江總督管轄江蘇省、安徽省、江西省；閩浙總督管轄浙江省、福建省；兩廣總督管轄廣東省、廣西省；湖廣總督管轄湖南省、湖北省；云貴總督管轄貴州省、云南省；四川總督管轄四川省；陜甘總督管轄陜西省、甘肅省。除了作為地方管理官員的八大總督之外清朝還設(shè)有管理河道事務(wù)和漕運(yùn)事務(wù)的河道總督、漕運(yùn)總督。
作為地方管理官員的總督在清代是地方最高級(jí)長(zhǎng)官：一般為正二品。如果加尚書銜或加都察院右都御史職銜就是從一品。發(fā)展到后來(lái)各地總督一般均有兼銜。雍正元年（公元1723年）規(guī)定：除授為尚書例兼都察院右都御史之外其余各省總督俱為兵部右侍郎兼都察院右副都御史。八大總督中除了四川總督都至少能管兩個(gè)省，甚至兩江總督還管著江蘇、安徽、江西三個(gè)省。
相比之下巡撫掌管的地域范圍比總督要小一些：巡撫是作為一省之長(zhǎng)掌管本省事務(wù)。巡撫對(duì)所管轄省份之政吏有直接管理權(quán)。巡撫的品階一般為從二品，如果加兵部侍郎銜則為正二品。由此可見(jiàn)巡撫在地位級(jí)別上比總督要低一級(jí)，而且總督在職責(zé)上對(duì)巡撫有節(jié)制之權(quán)。這樣看來(lái)總督似乎是巡撫的上司，不過(guò)“節(jié)制”卻并不等同于“管理”和“領(lǐng)導(dǎo)”。事實(shí)上清代的督撫制本身就有讓總督和巡撫互相牽制的意思。
總督和巡撫的關(guān)系其實(shí)頗為微妙：兩者都是直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，并不存在直接的上下級(jí)關(guān)系。如果總督的督府在巡撫所掌管的省份，那么在民政權(quán)力和總督掌控范圍重疊的情況下巡撫也可以和總督爭(zhēng)奪彼此的權(quán)力。總督盡管不是巡撫的直接領(lǐng)導(dǎo)，可畢竟對(duì)巡撫以及巡撫手下的屬官有節(jié)制之權(quán)，所以總督往往會(huì)不甘寂寞干預(yù)巡撫的工作，不過(guò)巡撫們可并不一定會(huì)甘當(dāng)“軟柿子”。
事實(shí)上朝廷整出一個(gè)模糊的督導(dǎo)節(jié)制之權(quán)本身就是有意在總督和巡撫之間和稀泥。總督和巡撫作為地方管理大員在職責(zé)上本來(lái)是有所分工的。朝廷故意讓總督具有督導(dǎo)節(jié)制巡撫工作的權(quán)力，但又不允許總督越權(quán)直接干預(yù)巡撫的工作。這實(shí)際上就留下了一個(gè)相當(dāng)模糊的地帶：到底怎樣是督導(dǎo)節(jié)制？怎樣是直接干預(yù)？總督和巡撫往往圍繞權(quán)力歸屬問(wèn)題把官司打到朝廷去。
督撫代表天子行使治理地方的職權(quán)實(shí)際上相當(dāng)于對(duì)君權(quán)的分割，那么朝廷當(dāng)然會(huì)對(duì)手握重權(quán)的地方督撫存在一定的戒備心理。有意識(shí)讓督撫之間存在一定矛盾就能確保他們不至于聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗朝廷，同時(shí)朝廷也得以通過(guò)調(diào)和督撫之間的矛盾樹(shù)立自己的權(quán)威。表面上總督的地位高于巡撫，不過(guò)兩者卻不存在直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，而清朝的滿漢之爭(zhēng)則進(jìn)一步加劇了督撫之間的不和。
清王朝為穩(wěn)固自己的統(tǒng)治根基需要強(qiáng)化滿人的政治地位，但同時(shí)為了維持穩(wěn)定又必須起用相當(dāng)一部分漢人。往往是總督用了滿人，那么巡撫就要用漢人；如果總督用了漢人，那么巡撫就要用滿人。清代的督撫之爭(zhēng)背后往往大多有滿漢之爭(zhēng)的背景。如果總督和巡撫的衙門不在一個(gè)地方還相對(duì)好些，如果總督和巡撫是同城辦公幾乎必然會(huì)發(fā)生沖突。那矛盾簡(jiǎn)直可以說(shuō)大到了你死我活的程度。
清代一共有四處地方存在督撫同城的現(xiàn)象：兩廣總督與廣東巡撫同駐廣州，閩浙總督與福建巡撫同駐福州，湖廣總督與湖北巡撫同駐武昌，云貴總督和云南巡撫同駐昆明。這四處督撫之爭(zhēng)可謂是花樣百出，明爭(zhēng)暗斗是鬧得雞犬不寧。每當(dāng)總督和巡撫鬧起來(lái)時(shí)最為難的就是下面的屬官：各省主官人事、財(cái)政等具體工作的官員都是巡撫的直屬下屬，然而偏偏總督大人又有相當(dāng)模糊的所謂督導(dǎo)節(jié)制之權(quán)。
這些地方屬官哪敢跟從一品甚至是正一品（大學(xué)士銜）的總督大人叫板？可如果因?yàn)檎驹诳偠揭贿叾米镅矒岽笕艘矝](méi)好果子吃，畢竟巡撫才是自己的直接領(lǐng)導(dǎo)、頂頭上司。現(xiàn)官和現(xiàn)管兩位神仙打架弄得底下人是左右為難。那么各省在巡撫之下都有哪些屬官呢？巡撫有承宣布政使（簡(jiǎn)稱布政使、俗稱藩臺(tái)）和按察使（俗稱臬臺(tái)）兩個(gè)屬官：主管民政的藩臺(tái)一般為從二品，主管刑名的臬臺(tái)一般為正三品。
巡撫、藩臺(tái)、臬臺(tái)這三者就構(gòu)成了主要的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。清代在省以下設(shè)有府、縣兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)，這大致可以對(duì)應(yīng)為我們現(xiàn)在的省、市、縣三個(gè)級(jí)別。府的行政長(zhǎng)官稱知府，縣的行政長(zhǎng)官稱知縣或縣令。這當(dāng)中本來(lái)是沒(méi)道臺(tái)什么事的，清朝初期道員也并不是固定的職務(wù)，而是在省與府之間專管某種具體政務(wù)。比如這個(gè)省有河運(yùn)就可能專設(shè)一個(gè)河道，此外還有糧道、海關(guān)道、茶鹽道等等。
由于一開(kāi)始道臺(tái)并不是一個(gè)正式的固定官職，所以道臺(tái)的官階也是變化不定的，直到乾隆十八年以后才統(tǒng)一規(guī)定為正四品，不過(guò)也可以通過(guò)加銜實(shí)際達(dá)到二品、三品。道臺(tái)并不完全具備地方政府性質(zhì)，只是清朝省級(jí)行政機(jī)構(gòu)職能的補(bǔ)充。不過(guò)在乾隆、嘉慶年間準(zhǔn)許道員密奏朝廷，從而使道臺(tái)的權(quán)勢(shì)日益加重。為什么藩臺(tái)、臬臺(tái)、道臺(tái)這樣官職名稱的后面都帶一個(gè)“臺(tái)”字呢？
事實(shí)上“臺(tái)”是清代對(duì)官員的尊稱：總督又稱制臺(tái)，巡撫又稱撫臺(tái)。上文提到的制臺(tái)、撫臺(tái)、藩臺(tái)、臬臺(tái)、道臺(tái)都是文官。作為負(fù)責(zé)統(tǒng)轄一省陸路或者水路武官的提督則稱為提臺(tái)，提督之下的總兵、副將稱為鎮(zhèn)臺(tái)、協(xié)臺(tái)。所以清代文官按官職大小排列依次為制臺(tái)、撫臺(tái)、藩臺(tái)、臬臺(tái)、道臺(tái)；武官則依次為提臺(tái)、鎮(zhèn)臺(tái)、協(xié)臺(tái)。這些職務(wù)主要設(shè)置于內(nèi)陸十八行省，邊疆少數(shù)民族地區(qū)則實(shí)行與之不同的地方行政制度。
清朝在東北、外蒙、新疆等地分別設(shè)有盛京將軍、吉林將軍、黑龍江將軍、烏里雅蘇臺(tái)將軍、伊犁將軍，在青海、西藏則設(shè)有西寧辦事大臣、駐藏辦事大臣。1884年清政府將原伊犁將軍轄區(qū)改為新疆行省；1885年鑒于臺(tái)灣的重要性將其由隸屬于福建的一個(gè)府正式設(shè)立為一個(gè)省；1907年盛京、吉林、黑龍江三個(gè)將軍轄區(qū)被改設(shè)為奉天、吉林、黑龍江三個(gè)省。
新疆設(shè)省后原伊犁將軍的職能被設(shè)于迪化（今烏魯木齊）的甘肅新疆巡撫替代。1885年臺(tái)灣設(shè)省后劉銘傳成為了臺(tái)灣首任巡撫。1907年盛京、吉林、黑龍江三個(gè)將軍轄區(qū)改設(shè)為東北三省后又設(shè)了東三省總督，不過(guò)民間有時(shí)仍俗稱東三省總督為奉天將軍。至此清代的地方總督數(shù)量由八個(gè)增加到九個(gè)，而專管具體事務(wù)的河道總督和漕運(yùn)總督則在20世紀(jì)初相繼被裁撤。
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