自從1945年10月24日于美國舊金山成立以來，聯(lián)合國已經(jīng)走過了60多年的風風雨雨。作為國際聯(lián)盟的繼承者，聯(lián)合國建立的初衷之一就是在兩次世界大戰(zhàn)的廢墟上維持國際和平與安全。按照《聯(lián)合國憲章》的表述，聯(lián)合國的首要宗旨就是“維持國際和平及安全” ；而為了避免“20年危機”再次出現(xiàn)，必須建立集體安全機制，“采取有效集體辦法，以防止且消除對于和平之威脅”。

將集體安全的理想在聯(lián)合國框架內付諸實踐，其產(chǎn)物就是著名的聯(lián)合國維持和平行動。盡管《聯(lián)合國憲章》內并無對“維持和平”的直接表述，但根據(jù)憲章內第六章（和平解決沖突）與第七章（強制解決沖突）的精神以及國際安全形勢的惡化，維和行動仍然在理論與實際的需求下應運而生。通常認為，維和行動就是由聯(lián)合國主持的、包括軍事人員和非軍事人員的非強制性行動，主要目的是在沖突地區(qū)恢復與維持和平，防止沖突升級。 它不同于傳統(tǒng)的外交手段或是聯(lián)合國憲章中規(guī)定的集體安全機制，但卻因為靈活、風險小等特點而頗具可行性。這套機制在1948年的第一次中東戰(zhàn)爭中首次亮相，迄今而止，在世界各地部署的聯(lián)合國維和行動已經(jīng)達到63個，為世界和平做出了不可磨滅的貢獻。

然而在輝煌成就的背后，聯(lián)合國維和行動無論在聯(lián)合國角色定位、維和機制設計還是維和實踐操作中都存在著問題。隨著國際形勢的風云變幻，這些問題極大地制約了聯(lián)合國對于世界和平發(fā)揮作用，而因此失敗的維和行動也比比皆是。

一、角色定位
作為維和行動的授權者和組織者，聯(lián)合國作為一個機構對于該項事務無疑具有不可替代的影響力；但作為一個國際組織，聯(lián)合國并不是一個萌芽中的世界政府，無論是章程還是現(xiàn)實都不允許它干涉成員國的主權，更不用說控制成員國的行動。這種矛盾的現(xiàn)實安排使得聯(lián)合國在國際政治中的地位極為尷尬：在冷戰(zhàn)時期，它是兩大陣營的“表決機器”和冷戰(zhàn)場所，而在冷戰(zhàn)以后，它又面臨著一國獨大、尾大不掉的局面。

1、冷戰(zhàn)時期的聯(lián)合國
在從1945年到1991年的近半個世紀中，聯(lián)合國始終處于西方與東方兩大陣營對抗的夾縫之中，美國與蘇聯(lián)這兩個超級大國的態(tài)度足以決定一項和平進程的成敗。盡管兩極格局使得世界大戰(zhàn)幾近不可能，但雙方出于意識形態(tài)或是現(xiàn)實利益都紛紛插手全球各地的局部沖突。這不僅惡化了世界的和平與安全，也使得聯(lián)合國難以通過維和行動來消除這些沖突。兩極對立的格局，使得各個大國難以達成一致，和平解決沖突的協(xié)商將變成無休止的扯皮與相互攻擊，而集體安全的強制手段也很容易就因為大國的否決權而胎死腹中。聯(lián)合國維和機制只能在兩大陣營都不關心的“邊緣地區(qū)”發(fā)揮作用，填補空白。而對于那些有大國插手的、曠日持久的流血沖突則無能無力，除非大國回心轉意——例如越南戰(zhàn)爭與阿富汗戰(zhàn)爭。

2、后冷戰(zhàn)時期的聯(lián)合國
隨著兩極格局瓦解，聯(lián)合國終于從冷戰(zhàn)對抗中解脫，而該組織內部關于和平與安全的合作氣氛也大為增加。然而，盡管國際形勢發(fā)生的變化和非傳統(tǒng)安全因素的突出使得聯(lián)合國重新得到各國的重視，但大國因素仍然困擾著聯(lián)合國。在一超多強的國際格局下，美國憑借其獨一無二的國力對聯(lián)合國的權力形成了挑戰(zhàn)，而聯(lián)合國卻很難加以約束。出于建立全球霸權的考慮，美國經(jīng)常采取單邊主義路線繞開聯(lián)合國框架獨自行動，按照自己的標準與利益來干涉地區(qū)沖突。大國的霸權主義嚴重損害了聯(lián)合國的權威以及主權獨立、集體安全等原則，以至于即使是冷戰(zhàn)后僅有的幾次集體維和行動也明顯表現(xiàn)出大國主導色彩。聯(lián)合國或是被排除在大國決策圈之外，或是干脆受到大國的操縱，導致維和行動很難奏效。這對于好不容易擺脫了兩極格局的聯(lián)合國來說無疑是一種新的困境與無奈。

二、機制設計
按照克拉斯納的經(jīng)典定義，國際機制是“在國際關系特定問題領域里行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”。 維和機制是國際機制理論在國際安全合作領域內的重要實踐，擁有一套成型的原則、規(guī)則、規(guī)范與決策程序。不可否認，這套機制為世界和平的恢復與維持有著不可代替的影響，但其設計上同樣存在諸多不完善之處，對于一些關鍵問題缺乏考量，以至于直接影響了維和行動的效果。

首先，聯(lián)合國的維和機制原本是準備用于制止國家與國家之間的沖突，以恢復與維持“國際”和平的，也就是說它針對的對象是國際層面上的侵略，卻沒怎么考慮到如何解決國內沖突。然而隨著國際形勢的變化，國家間沖突的頻率大大降低；相反，逐漸增多的國內沖突反而成為了維和行動的主要目標。與國際沖突不同，一場內戰(zhàn)很難簡單地分清誰對誰錯——尤其是對于身為“外人”的聯(lián)合國而言。由于國內沖突遠遠比國際沖突復雜，且聯(lián)合國又很難在沖突雙方之間做到不偏不倚，因此維和行動對于內戰(zhàn)往往沒有預想中的那么有效。

其次，聯(lián)合國維和機制從理論上說必須遵循各國平等的原則。然而事實上，維和行動中始終存在大國與小國之分。維和行動的目標無法指向安理會的五大常任理事國，因為后者的一票否決權能夠輕易將其制止。大國可以利用否決權將任何對自己不利的提議扼殺在搖籃里，而小國對于即將降臨在自己頭上的外來干預卻沒有多少發(fā)言權，這顯然算不上真正的平等。

再次，為了避免大國因素對于維和行動的干擾，同時也為了顯示公正，聯(lián)合國維和人員大都來自于小國。舉例來說，迄今為止派出維和人員最多的三個國家——巴基斯坦、孟加拉國與印度都還算不上大國。 或許這樣的安排的確能防止大國的“公器私用”，但缺乏大國支持的維和行動根本難以維系。小國或許可以出人，但根本負擔不起維和所需的巨額經(jīng)費開支。聯(lián)合國維和預算中的近47%由五個安理會常任理事國承擔，而日本與德國則承擔了另外的28%。 如果這些大國不提供資源，維和行動又怎么開展呢？而聯(lián)合國既然離不開大國的支持，自然也無法避免受到大國的影響。

再其次，聯(lián)合國維和行動就一定是最適宜于解決問題的方法嗎？維和行動并非萬金油，它確實解決了相當數(shù)量的國際難題，但失敗的例子也為數(shù)不少。有觀點認為，維和行動在解決爭端時所提出的措施雖然價值不大，但足以阻礙爭端國去尋求其他更好的解決方法。 事實上，聯(lián)合國維和行動具有的較高合法性使它能夠很容易的就被大多數(shù)國家接受，而其他的解決方法（例如大國斡旋）雖然可能更有效更實際，但其合法性也較低，且容易引起他國的敏感。那么在實際情況中，各國是選擇一個低成本低可行性的集體維和方案呢，還是選擇另一個成本高、但可行性也較高的直接解決方案？維和行動的機制設計中沒有給出答案，而聯(lián)合國也不會容許自己被排除在問題之外——即使它只能提供一個無益于解決問題的“次級方法”。

最后也是最為關鍵的是，聯(lián)合國維和行動的定位具有天然的模糊性，在《聯(lián)合國憲章》中也沒有明確的法律表述。用聯(lián)合國首任秘書長哈馬舍爾德的話說，維和行動的法規(guī)依據(jù)是《聯(lián)合國憲章》的“第6.5章”，也就是介于第六章與第七章內容之間。 既不是前一章所規(guī)定的純粹外交行動，也不是后一章所描述的純粹集體安全行動。在無政府狀態(tài)下的國際社會中，這種模糊的半強制性安排確實比較靈活，但也缺乏足夠的約束力，不僅給維和的效果打了折扣，而且還因為缺乏可供遵循的法律依據(jù)而留下了可供利用的漏洞。尤其是在聯(lián)合國維和范圍不斷多樣化的今天，維和行動本身必須盡快明確法律地位，對諸多原則性問題做出明文規(guī)范，以使自己真正成為一套行之有效、名正言順的國際機制。

三、實踐操作：第二代維和行動中聯(lián)合國與主權國家的沖突
維和機制雖然存在不完善之處，但它畢竟有力地促進了國際安全合作。然而，國際組織的外來干預與民族國家的主權獨立之間始終存在著沖突，維和行動自然也不例外。尤其是冷戰(zhàn)后隨著國際環(huán)境的不斷變化，聯(lián)合國維和行動的使命、范圍與規(guī)模出于應對各種新挑戰(zhàn)的考慮也在不斷擴大，遠遠超出了其原先的“維持和平”傳統(tǒng)定義。在這一情況下，是否應該介入、如何介入以及多大程度上介入主權國家的內部事務再次成為維和行動實踐的核心問題。如果在實踐中無法理順聯(lián)合國與主權國家之間的關系，那么再好的機制設計也形同虛設。

1、更深的介入，更多的麻煩？
自從在20世紀60年代的剛果維和行動中遭受挫折后，聯(lián)合國對于介入主權國家內部事務一度較為謹慎。然而隨著兩極格局瓦解，越來越多的國內沖突暴露出來，無論是聯(lián)合國的責任還是國際社會的呼聲都要求維和行動重新介入一些國家的內部事務。正是在這一背景下，聯(lián)合國開始了所謂的“第二代維和行動”。

與第一代維和行動不同，新的形勢要求聯(lián)合國不僅要出動維和人員隔離沖突各方、結束戰(zhàn)亂，還要在這些長期動蕩不安、缺乏有效政府的國家充當臨時權力機構，承擔起維持秩序、組織大選、恢復重建以及人道主義救援等多重責任，以幫助其真正實現(xiàn)和平。任務的擴展使得民事事務在維和行動中的比重大為增加，而納米比亞、柬埔寨等新一代維和行動中的成功也使得聯(lián)合國的作用與地位越發(fā)重要。

然而，更深更多的介入也意味著聯(lián)合國維和行動將受到更多的干擾，也更容易偏離其初衷。從最開始的“維護和平”到后來的“建立和平”、“締造和平”乃至“強制執(zhí)行和平”，維和行動走得越來越遠，而帶來的問題也越來越多。首先，聯(lián)合國要怎樣對待國內沖突中的相關各方？須知內戰(zhàn)不同于國際沖突，沖突各方對于沖突本身都應負有一定責任，很難從道義上簡單地判定對錯。保持超然獨立有可能坐視危機擴大，而支持支持某一方、反對另一方則有失公正性。其次，維和行動不是軍事占領，其對于國家內部事務的干預不能是無限度的，最多只能作出一些臨時安排。過度的介入無疑是對主權的侵犯，而這種自上而下、自外而內施加的“和平”又有多大可能性會被當?shù)厝嗣窠邮苣兀孔詈螅^多的介入也表明維和人員與當?shù)貏萘Πl(fā)生沖突的可能性將大為增加。一旦發(fā)生這種情況，聯(lián)合國又該如何應對？如果維和部隊采用強制手段與當?shù)厝酥苯訉梗敲淳S和行動還真的能“維持和平”嗎？

2、維和三原則與實踐的矛盾
聯(lián)合國對于如何規(guī)范維和行動并非全無準備，其在早期就根據(jù)經(jīng)驗總結出了著名的哈馬舍爾德維和三原則。這三項原則具體指的是：“征得雙方當事人同意”、“保持中立”以及“除自衛(wèi)外不使用武力”。 三原則長期被奉為必須遵循的信條，然而面對新的環(huán)境，三原則在介入國內沖突的具體實踐中受到了來自不同角度的質疑與挑戰(zhàn)。

征得雙方當事人同意原則
通常來說，需要聯(lián)合國維和行動介入的國內沖突都有這么一些特點：戰(zhàn)亂與流血曠日持久，沖突各方旗鼓相當（無法在內部用軍事手段解決）卻又互不信任（無法達成和平協(xié)議），國內事實上已經(jīng)不存在有權威有能力的政府。在這種情況下，維和行動應該征得哪一方的同意呢？如果一方要求介入而另一方卻反對，那么聯(lián)合國又該怎么辦？拒絕介入就會導致更多的流血與人道主義災難，而貿然插手則會被認為是干涉他國內政、侵犯主權的行為。

歷史上被列強侵略的慘痛回憶使得很多發(fā)展中國家對于不請自來的外來干預都深懷戒心，而聯(lián)合國維和行動大舉介入國內沖突的趨勢更加深了這些國家的擔憂。由于歷史原因，很多國內沖突都發(fā)生在發(fā)展中國家，而發(fā)展中國家最不愿意看到的就是外國勢力以人道主義危機為由，通過扶持國內反對派的方式強行介入其本國內部事務。一個典型的例子就是近年來逐漸升溫的達爾富爾問題。該地區(qū)沖突的根源是當?shù)夭孔逯g的資源矛盾，但卻被西方世界定性為“種族大屠殺”，矛頭直指蘇丹現(xiàn)政府。在一些大國的強勢推動下，聯(lián)合國迅速對達爾富爾問題表現(xiàn)出了極大的關注，僅僅安理會就在2004年6月到2007年7月的這段時間內接連通過了21項有關決議。 受此影響，原本屬于國內事務的沖突被迅速國際化。我們不能否認聯(lián)合國達爾富爾混合維和行動在人道主義救援方面所發(fā)揮的重要作用，但也必須看到，聯(lián)合國在是否介入這一問題上并未充分考慮蘇丹的主權是否受到了侵犯，而蘇丹政府的意見也沒有得到足夠的尊重。

就第二代維和行動的具體實施情況來看，即使對象國政府不能有效行使職權，聯(lián)合國維和行動也必須充分尊重包括該國合法政府在內的各方的意見，以盡可能減少摩擦與沖突。否則的話，維和行動與赤裸裸的干涉又有什么區(qū)別呢？

保持中立原則
一旦聯(lián)合國維和行動征得了沖突雙方的同意，那么下一項要注意的原則就是“保持中立”。這是最為核心的部分，如果維和行動在實踐中不能做到充分的中立與公正，那么就根本無法得到?jīng)_突當事方的認可與尊重。然而在具體實踐中，由于維和行動卷入國家內部事務的程度太深，加之受到一些大國利益和價值觀的影響，維和行動很難做到一碗水端平。由此導致了兩種極端情況：“保持中立”原則或是被頻繁打破、名存實亡；或是變成僵化的教條，束縛了維和行動。

在第一種情況下，維和部隊往往帶有立場上的傾向性，把監(jiān)督的對象當成敵人，對其表現(xiàn)出敵意與歧視。在20世紀90年代的波黑維和行動中，聯(lián)合國對于當?shù)氐娜麪柧S亞族勢力的態(tài)度就帶有顯而易見的敵意，而同樣沒有多少道義性的克族與穆族卻受到了偏袒。這種現(xiàn)象是在北約勢力施加影響以后之后更為惡化，聯(lián)合國甚至直接授權北約對塞族武裝進行大規(guī)模空中打擊。這不僅不能緩解當?shù)氐拿褡迕埽疫€激化了塞族勢力與維和部隊的矛盾，以至于發(fā)生了塞族人將聯(lián)合國人員與維和部隊士兵扣為人質的惡劣事件。

而在第二種情況下，維和部隊又太過于“超然中立”，對于當?shù)貨_突完全置身事外，以至于毫無作為。1994年的盧旺達事件就是如此：當年4月，該國的胡圖族與圖西族之間爆發(fā)種族大屠殺，造成至少50萬人死亡、400萬人無家可歸。然而在此期間，聯(lián)合國派駐當?shù)氐臑醺蛇_—盧旺達觀察團與盧旺達援助團雖然擁有數(shù)千名維和士兵、軍事觀察員與民事警察，卻沒有對此事做出任何有效的干預。盧旺達對于維和行動來說是一個慘痛的教訓：過分地拘泥于教條不僅無法帶來和平，而且極大地辜負了當?shù)鼐用駥τ诼?lián)合國的信任，對聯(lián)合國的聲譽產(chǎn)生了嚴重的負面影響。

“保持中立”原則代表著聯(lián)合國維和行動的公正，按理說應該是維和最根本的方針，但在實踐中卻經(jīng)常受到挑戰(zhàn)。歸根結底，維和行動既要有所作為，又要堅持中立，很難做到兩者兼顧。中立的態(tài)度有助于促進合作，成本雖低但可行性更低。 而帶有強制色彩的方案雖然有可能起到快刀斬亂麻的作用，但卻喪失了維和行動所必須的公正性與合法性，甚至有挑起新沖突的危險。

非武力原則
既然聯(lián)合國維和行動介入了國家內部沖突，那么就必然與沖突各方發(fā)生互動，而這種互動不僅包括了合作，也同樣包括了維和部隊與對象國內部實力的沖突。盡管聯(lián)合國前秘書長德奎利亞爾曾經(jīng)指出維和行動“無戰(zhàn)斗之敵，無戰(zhàn)勝之地”，但如果維和人員真的與當?shù)貏萘M入敵對狀態(tài)，那么維和部隊動武的授權、依據(jù)、規(guī)模以及由此造成的損害責任等等都將成為難以回答的問題。

針對當?shù)貏萘Φ奈溲b攻擊，聯(lián)合國維和行動是僅僅選擇自衛(wèi)呢，還是應該像國家暴力機器那樣對其以牙還牙、斬草除根？聯(lián)合國在索馬里的維和行動或許有助于回答這個問題。啟動于1992年的聯(lián)合國索馬里第一期維和行動（聯(lián)索一期）本是為了向當?shù)靥峁┤说乐髁x救援并監(jiān)測停火，然而隨著索馬里內戰(zhàn)的加劇，維和行動不斷受到當?shù)匚溲b派別的干擾，維和部隊也多次遭到襲擊。為了“給人道主義救濟行動建立安全的環(huán)境”，安理會于1993年開始實施索馬里第二期維和行動，并授權維和部隊采取包括強制措施在內的“一切必要手段”。 以美國為首的維和部隊急于懲罰襲擊者，結果于當年10月3日在摩加迪沙市內與當?shù)匕系挛溲b派別發(fā)生大規(guī)模軍事沖突，雙方均傷亡慘重。此后針對聯(lián)合國人員的暴力襲擊越來越頻繁，隨著各國部隊迫于國內壓力紛紛撤出索馬里，聯(lián)索二期維和行動不得不以失敗告終，其消除當?shù)夭孔鍥_突、實現(xiàn)索馬里和平的目標也化為泡影。

索馬里維和行動之所以失敗，恰恰是因為維和行動過于強調武力報復，尤其是聯(lián)索二期行動帶有極為明顯的強制性色彩，不僅沒能消除維和部隊與當?shù)匚溲b派別的矛盾，而且不加區(qū)分地大規(guī)模使用武力在某種程度上也將維和行動放在了全體索馬里人的對立面上，嚴重損害了維和行動的效果。濫用武力違背了“除自衛(wèi)外不使用武力”這一維和基本原則，將“建立與維持和平”變成了“強制實現(xiàn)和平”，而這種用外來武力強加的“和平”根本無法持久。正是意識到了這一點，安理會才不得不在1994年修改了對維和行動的授權，宣布今后不得再使用“脅迫性辦法”。

總體上來看，維和三原則在實踐中被違反的情形可謂屢見不鮮。歸根結底，聯(lián)合國維和行動實在是介入的太深，但自身又無法代替真正的國內政府，在“該不該管”與“怎么管”等問題上缺乏可以遵循的標準與法律依據(jù)，完全依靠臨時安排。由于無法擺正自己應扮演的角色，聯(lián)合國維和行動在實踐中經(jīng)常“跑題”，不斷陷入當事國內部沖突之中不能自拔。不僅沒有遵守三項基本原則，而且偏離了維和行動的根本目標，導致了維和行動成效時好時壞，既給當事國的主權獨立造成了損害，又沒能實現(xiàn)當?shù)睾推脚c穩(wěn)定，反而留下了一個個懸而未決的問題。

四、結論
就目前來看，聯(lián)合國的集體安全夢想其實是失敗了。《聯(lián)合國憲章》第六章中的和平解決手段太軟弱，對于爭端各國幾乎沒有什么實質性的約束力；而第七章規(guī)定的集體安全雖然措辭嚴厲、態(tài)度明確，但這些看似完善的規(guī)定在現(xiàn)實中完全沒有可行性，聯(lián)合國作為一個國際組織也無法在安全事務上凌駕于主權國家之上。正是由于這兩方面的舉措都難以付諸實施，聯(lián)合國才退而求其次，轉而建立了維和行動這個介于兩者之間的方式來解決沖突。

然而，“第6.5章”的概念雖然創(chuàng)意新穎，但卻不具備第六、第七章那樣帶有國際法性質的、清晰明確的定位。這種模糊的安排導致維和行動在現(xiàn)實中屢屢遭遇尷尬。事實上，聯(lián)合國維和行動只能在沖突發(fā)生并且有可能升級之后，才能派出由各個主權國家組成的軍隊將當事各方隔離開來，而不去追究誰對誰錯。在這里，發(fā)揮主要作用的是預防性外交思想而非集體安全制度。集體安全的核心——確定并懲罰侵略者——實際上是被放棄了。

因此，我們不應過分高估聯(lián)合國維和行動的作用。聯(lián)合國不是世界政府，維和行動也不等于集體安全。當前全球的安全問題正在呈現(xiàn)出復雜化和多樣化的趨勢，作為一種由國際組織建立的沖突解決手段，維和行動并不適用于所有的安全問題。更何況即使是在那些聯(lián)合國維和行動確實能發(fā)揮作用的問題上，維和行動由于自身存在的先天不足、加之在后天實踐中產(chǎn)生的諸多難以解決的矛盾同樣會有失敗的風險。
總之，對于聯(lián)合國維和行動的作用與意義應該客觀、冷靜的進行分析與評價，既不能全盤否定它對于化解沖突、實現(xiàn)和平的價值，也不能對其抱過高的期望而忽視了維和行動的局限性。

而就聯(lián)合國自身來說，也有必要盡快完善現(xiàn)行維和行動的各方面內容。首先，聯(lián)合國必須明確自己作為一個世界性國際組織的定位，避免受到大國因素的干擾；其次，維和行動機制也需要進行修正補充，在國際法和聯(lián)合國憲章上明確維和行動的性質與目標，并針對第二代維和行動的特點對機制進行改革；第三，維和行動是否成功的關鍵在于實踐效果，而維和行動在具體實踐中必須理順與主權國家的關系，既要恢復和平也要避免過度干涉他國內政。此外，就聯(lián)合國在波黑和索馬里的經(jīng)驗來看，維和三原則雖然在細節(jié)上可以靈活調整，但基本精神仍然有必要繼續(xù)遵循。

聯(lián)合國維和行動的任務是艱巨的，而現(xiàn)實問題的復雜性更是增加了這一行動的難度。然而正如《聯(lián)合國憲章》所言，“欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍”，“務當同心協(xié)力，以竟厥功”。 如果能夠實現(xiàn)消除戰(zhàn)亂、實現(xiàn)和平的根本目標，那么這不僅將最大程度的體現(xiàn)聯(lián)合國作為國際組織的功用，更是全世界愛好和平的人們的福音。


文中相關數(shù)據(jù)均來源于聯(lián)合國網(wǎng)站。