（原創）國有土地行政訴訟研究之案例四
國有土地使用權被侵犯，該如何主張權利？
--甲公司與乙區人民政府、某農工商總公司工業分公司侵犯 國有土地使用權糾紛
楊應軍律師（13911859296）
基本案情：
2009年2月10日，甲公司與某市國土資源局簽訂國有土地使用權出讓合同，甲公司以151.3萬元取得坐落在乙區某某公路面積為13752.5平方米國有土地使用權。2015年9月18日，甲公司將該土地使用權面積變更為12352.50平方米，并取得某土籍國用（2015）第0100076號國有土地使用權證。某農工商總公司工業分公司有4處總面積為1705.60平方米的房屋坐落在甲公司涉案土地上，沒有國有土地使用權證。
2015年8月23日，乙區人民政府作出某建政征字（2015）第5號《某某地段房屋征收補償方案》，征收四至范圍內包含甲公司某土籍國用（2015）第0100076號國有土地使用權證項下的土地。2015年10月12日，乙區政府作出《某某地段房屋征收決定的公告》，公告了房屋征收性質、征收四至范圍等八方面事項。2015年10月23日，乙區房屋征收與補償辦公室與某農工商總公司工業分公司簽訂非住宅房屋征收補償安置協議書，已補償完畢。
某城建設投資發展有限公司（下稱城投公司）擬申請建設某棚改小區等9個建設項目用地。2015年11月2日，某市國土資源局作出《關于某棚改小區等9個建設項目用地選址意見的函》，認為城投公司上報項目符合《某市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，同意建設項目初步選址，符合劃撥用地目錄，待城投公司辦理規劃許可等相關手續后，按規定程序辦理正式用地手續后方可用地。2015年11月3日，某市發展和改革委員會作出某發改審發（2015）98號《關于某二期等9個地段棚戶區改造項目可行性研究報告的批復》，同意城投公司實施某二期等9個地段棚戶區改造，城投公司持本批復文件，按規定辦理規劃許可、土地使用等相關手續。2015年12月4日，在城投公司取得的控制性詳細規劃圖上，甲公司涉案國有土地使用權證項下的土地被包含在內。2016年1月28日，城投公司以劃撥方式取得某土籍國用（2016）第0101005號國有土地使用權證，宗地范圍不包括甲公司涉案土地證項下的土地。2016年1月29日，城投公司取得建字第230203201600011號建設工程規劃許可證和編號為2302032016xxx801的建筑工程施工許可證，甲公司涉案國有土地使用權證項下的土地均被包含在內。之后，城投公司在包括甲公司國有土地使用權證項下的土地上施工。
2016年7月11日，乙區政府向甲公司作出告知書，主要內容為：甲公司國有土地使用權的土地列入某棚改小區規劃范圍內，已委托估價公司出具對其土地估價補償總額為466.92萬元的估價報告，甲公司可就補償事宜與乙區政府協商，協商期間不得影響某棚改小區工程的建設、施工。
2016年11月2日，甲公司以乙區政府侵犯其國有土地使用權為由，訴至某市中級人民法院，請求判令乙區政府停止侵犯其依法享有的國有土地使用權。
一審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第四十九條規定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。甲公司請求法院責令乙區政府停止侵犯其國有土地使用權，經庭審查明，在甲公司國有土地使用權證項下的土地上施工的主體是城投公司，不是乙區政府，而城投公司是企業并非行政機關。城投公司在甲公司國有土地上施工行為并非行政行為，甲公司所訴被告主體錯誤，訴訟請求不明確，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，甲公司起訴不符合法律規定。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項的規定，裁定駁回甲公司的起訴。
甲公司上訴稱：1.上訴人對涉案土地一直擁有合法的使用權，區政府作出告知書沒有任何法律依據，侵犯了上訴人的合法土地使用權。2.城投公司侵犯的是上訴人的民事權利，被上訴人以“告知書”的方式作出具體行政行為侵犯了上訴人的財產權利，一審法院沒有審理告知書這一行政行為，就簡單認定本案不屬于行政訴訟受案范圍，屬于認定事實和適用法律錯誤。請求撤銷一審裁定，改判乙區政府停止侵犯其國有土地使用權。
乙區政府答辯稱：1.乙區政府對上訴人所在地段實施征收符合法律規定，房屋征收過程合法合規。2.告知書是一種通告書面文件或者通知，不具備行政強制力和約束力，對上訴人的權利義務不產生實際影響。3.土地補償事宜是在雙方協商基礎上進行，如達成一致，還需向市政府匯報。4.乙區政府既未作出施工建設決定，也未施工，未侵犯上訴人財產權利。上訴人提出乙區政府的告知書違法應予撤銷問題，其在一審中沒有變更訴訟請求，一審法院不予審理并無不當。請求駁回上訴，維持一審裁定。
裁判理由：
二審查明的事實與一審裁定認定的事實一致。
二審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依法提起行政訴訟。也就是說，只有認為行政行為侵犯其合法權益的，才能夠依法提起行政訴訟。如果認為非行政行為侵犯其合法權益的，則不屬于行政訴訟的受案范圍，不符合行政訴訟的法定立案條件。本案中，甲公司請求責令乙區政府停止侵犯其國有土地使用權，因在甲公司國有土地使用權證項下的土地上施工的主體是城投公司，城投公司施工的行為不是行政行為，此行為不屬于行政訴訟的受案范圍。因此，一審法院以甲公司的起訴不符合法定起訴條件為由裁定駁回其起訴，并無不當。
關于甲公司提出的乙區政府作出告知書的具體行政行為違法，應予撤銷的主張，根據甲公司在一審起訴時的訴訟請求“要求被告停止侵犯原告依法享有的國有土地使用權”及在一審庭審時將訴訟請求明確為“停止建設行為”的事實，甲公司并沒有提出對乙區政府作出的“告知書”進行合法性審查的訴訟請求，故一審法院對此不予審理亦無不當。
綜上，甲公司的上訴理由和請求，缺乏事實和法律依據，本院不予支持。原審裁定認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原裁定。
楊應軍律師評析：
本案是一起國有土地收回及房屋征收的行政案件，主要涉及甲公司的訴訟請求以及訴訟策略的問題。
一、本案事實
概括而言，即甲公司從國土部門受讓一宗土地，后因棚改，乙區政府啟動房屋征收，甲公司的土地被包括在內。房屋征收期間，某農工商公司工業分公司與房屋征收部門簽訂了房屋征收補償協議，對其在甲公司國有土地上的房屋進行了補償（裁判文書中未顯示該房屋是如何建成以及是否取得產權手續等信息）。乙區政府向甲公司發告知書稱要求甲公司去協商補償事宜，但不得影響施工。甲公司對此不服，具狀起訴，要求法院判決乙區政府停止侵犯甲公司的國有土地使用權。
二、甲公司訴訟請求分析
1、2016年7月11日，乙區政府向甲公司作出告知書，主要內容為：甲公司國有土地使用權的土地列入某棚改小區規劃范圍內，甲公司可就補償事宜與乙區政府協商，協商期間不得影響某棚改小區工程的建設、施工。甲公司據此訴請法院判決乙區政府停止侵犯其國有土地使用權。但審視該訴訟請求，該請求并不明確。行政行為一般體現在一定的載體中，比如決定、告知等文書。本案中，乙區政府向甲公司發出告知書，該告知書明確告知甲公司協商期間不得影響某棚改小區工程的建設、施工，該告知書為甲公司設定了義務，對甲公司的權利義務產生影響，具有可訴性。因此，甲公司可就此告知書向法院提出訴請，要求法院予以撤銷。根據裁判文書所載，甲公司在一審庭審時將訴訟請求明確為停止建設行為”，而甲公司起訴的是乙區政府，實施建設行為的是城投公司，顯然對象錯誤，痛失好局。
三、本案的訴訟策略設計
根據本案裁判文書所顯示的案情，在甲公司的涉案宗地上，有某農工商公司工業分公司所有的房屋，該房屋是何時所建，某農商公司工業分公司與甲公司有否建房協議等等，無從得知。
（一）就有關某農工商公司工業分公司的房屋補償問題
1、如果甲公司與某農工商工商公司工業分公司之間存有爭議的，應當由雙方就此爭議達成一致或取得生效法律文書予以解決，然后再與房屋征收方簽訂補償安置協議。
2、如果甲公司與某農工商工商公司工業分公司之間沒有爭議，雙方已就房屋補償約定了具體的分配比例，按約定履行。
（二）對于甲公司未建地的補償問題
甲公司名下的土地均處于房屋征收范圍，對于該未建地，應通過收回國有土地使用權的方式進行。《土地管理法》第五十八條規定，為公共利益需要使用土地的、為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。收回國有土地使用權需經有權人民政府批準，該級別政府有時候與有權決定房屋征收的政府屬同一級別，而有時候要高于房屋征收決定政府。因此，這對甲公司無疑是有利的。當然，對于本案還需要根據甲公司與某農工商公司工業分公司就有關房屋建設的約定、是否取得房屋產權手續等綜合考慮。
綜上，甲公司可以啟動的法律程序較多。對于甲公司而言，乙區政府的告知書可訴，這是本案訴訟的基本方案。其次，可就乙區政府的房屋征收決定申請行政復議或提起行政訴訟。此外，甲公司可以乙區政府為對象進行相關信息公開程序方案的設計，也可從收回國有土地使用權的角度設計與上級政府相關聯的法律程序。
對于企業國有土地收回或房屋征收補償，這類案件宜在國有土地收回或房屋征收前對周邊或當地類似情況的補償標準或安置方案進行了解，根據現行的法律規定，做好基本的補償方案和爭議解決方案的設計。在出現爭議時，及時啟動有針對性的法律程序，以有效維護自身合法權益。
