目 錄
前言
一、何為金融監管規章
二、金融監管規章對合同效力影響的規則演變
三、從案例角度評析
四、裁判思路的歸納
五、結語
前 言
近年來，金融民商事審判中對金融監管規章的適用問題，以及金融監管規章對民事法律行為（尤其是合同）效力的影響問題，一直富有爭議，實踐中把握尺度不一。2023年1月10日，全國法院金融審判工作會議召開，最高人民法院劉貴祥大法官亦在會議講話中提及了金融監管規章在金融審判中的適用問題。作為與資產管理產品糾紛休戚相關的重要問題，本文將從金融監管規章適用規則的演變以及司法實踐案例的角度出發，以分析探討金融監管規章在民事法律行為效力評判中的適用及影響。
一、何為金融監管規章
在探討金融監管規章的適用以及對合同效力的影響之前，為便于后續探討及理解的順暢，第一步不妨從定義著手，先來看看“金融監管規章”的含義究竟為何。
在我國的立法體系下，對于“金融監管規章”，并未有具體而明確的定義，而對該詞語進行拆分，則可以得到“金融監管”“規章”兩詞。其中，“規章”的定義可以從《中華人民共和國立法法》中得到解讀，在我國，行政規章根據作出主體及授權依據的不同，可分為國務院部門規章[1]及地方政府規章[2]。而關于“金融監管”的定義，不難理解，金融監管總是與金融管理部門的監督管理職責相伴而生，這在劉貴祥法官關于金融民商事審判工作的講話（以下簡稱“新金融審判22條”）中，反復提及的金融司法與金融管理部門的金融治理協同理念中，亦得到了印證。
那么，如果粗暴地組合“金融監管”“規章”兩組詞語，是否也即意味著“金融監管規章”的含義僅限為金融管理部門制定的規章？那么，常見的金融規范性文件則被排除在外，而這又將引出一個悖論——我國的金融行業復雜多變、創新性高，故為了跟上金融行業的變化節奏，涉及金融監管的規定，有很大一部分都以通知、意見、指引等規范性文件的方式作出，如若將這部分規范性文件排除在金融監管規章之外，則又會有大塊規則缺位的弊端存在。此時，再讀新金融審判22條，又會豁然開朗，規范性文件實則已經與金融規章一同被納入金融法律規范體系[3]，為金融法律規范體系的重要組成部分。
結合上述，在本文中，從完整的角度考慮，金融監管規章將作包括金融管理相關的部門規章以及規范性文件。
二、金融監管規章對合同效力影響的規則演變
如試圖把握金融監管規章與合同效力的銜接問題，則應當先厘清金融監管規章對于合同效力影響之相關規則是如何演變的，歸納而言，具體可分為如下三個階段：
1.合同法時期
《合同法》第五十二條規定：
“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定?！?/span>
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》（法釋〔1999〕19號）第4條規定：“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。”
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號）第14條規定：“合同法第五十二條第（五）項規定的'強制性規定’，是指效力性強制性規定?！?/span>
概括而言，在合同法時期，得以影響合同效力的規定，其范圍限定于法律及行政法規的效力性強制性規定，地方性法規與行政規章被排除在外，故在司法實踐中，司法機關亦基于上述邏輯，大多數情況下，傾向性認定與金融監管規章相沖突的合同有效。2019年11月，隨著《全國法院民商事審判工作會議紀要》（下稱“《九民會議紀要》”）的頒布，合同法時期傾向性認為只有效力性強制性規定方可對于合同效力產生影響的思路，隨之發生了變更。（1）簡而言之，九民時期的變化主要包括如下：在法律、行政法規層面，將“金融安全”與公序良俗相銜接，增強了金融相關的法律、行政法規對合同效力的影響。“人民法院在審理合同糾紛案件時，要依據《民法總則》第153條第1款和合同法司法解釋（二）第14條的規定慎重判斷'強制性規定’的性質，特別是要在考量強制性規定所保護的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護等因素的基礎上認定其性質，并在裁判文書中充分說明理由。下列強制性規定，應當認定為'效力性強制性規定’：強制性規定涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的；交易標的禁止買賣的，如禁止人體器官、毒品、槍支等買賣；違反特許經營規定的，如場外配資合同；交易方式嚴重違法的，如違反招投標等競爭性締約方式訂立的合同；交易場所違法的，如在批準的交易場所之外進行期貨交易。關于經營范圍、交易時間、交易數量等行政管理性質的強制性規定，一般應當認定為'管理性強制性規定’。”
（2）在規章層面，將金融監管規章納入影響合同效力的規定當中。“【違反規章的合同效力】違反規章一般情況下不影響合同效力，但該規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，應當認定合同無效。人民法院在認定規章是否涉及公序良俗時，要在考察規范對象基礎上，兼顧監管強度、交易安全保護以及社會影響等方面進行慎重考量，并在裁判文書中進行充分說理?！?/span>
細致分析并總結九民時期的上述條款，其要點有三：首先，影響合同效力的規定不再局限于和行政法規，而將規章也納入其中；其次，將金融安全與公序良俗相銜接，如若合同違反涉及金融安全的強制性規定或規章，都有可能因違反公序良俗而被認定為無效；再者，為法院認定規章是否涉及公序良俗，提出了明確的判斷標準，也即要從對象、監管強度、交易安全及社會影響力等方面綜合考量。不難看出，在此階段，金融安全的重要性被提升，故金融監管規章開始被納入合同效力評判的參考范圍，其影響力亦進一步提升。《關于適用〈中華人民共和國民法典〉合同編通則部分的解釋（征求意見稿）》（“《民法典合同編解釋》”，系征求意見稿）第十九條規定：“【違反地方性法規、行政規章的合同效力】合同違反地方性法規、行政規章的強制性規定，經審查，地方性法規、行政規章的強制性規定系為了實施法律、行政法規的強制性規定而制定的具體規定，人民法院應當依據民法典第一百五十三條[4]第一款規定認定合同效力。除前款規定的情形外，當事人以合同違反地方性法規、行政規章的強制性規定為由主張合同無效的，人民法院不予支持。但是，合同違反地方性法規、行政規章的強制性規定導致違背公序良俗的，人民法院應當依據民法典第一百五十三條第二款規定認定合同無效?！?/span>根據《民法典合同編解釋》的上述規定，可以看到，對于合同違反行政規章的效力評判，新增了“行政規章的授權性”評價方式，也即如若行政規章系為了實施法律、行政法規的強制性規定而制定的具體規定，合同違反了該行政規章強制性規定的，視同“違反法律、行政法規的強制性規定”，合同無效。為便于理解，總結而言，在民法典時期，因違反金融監管規章而導致合同無效的情形包括：（1）金融監管規章來源于法律、行政法規的授權，在此時違反金融監管規章等同于違反法律、行政法規的強制性規定；2023年1月10日，全國法院金融審判工作會議召開，根據劉貴祥大法官在會議上《關于金融民商事審判工作中的理念、機制和法律適用問題》的講話，對于違反金融規章的合同效力問題，其不僅重申了《民法典合同編解釋》的評判邏輯，更從司法實踐層面提出了細致化的認定標準。我們以“行政規章”、“金融”為關鍵詞篩選涉及《民法典》第一百五十三條之相關案例，以期從案例中探尋司法實踐對于實體法系如何運用：1.最高院（2017）最高法民終529號案件中，對于原被告簽訂的《信托持股協議》效力，最高院認為《信托持股協議》違反了中國保險監督管理委員會《保險公司股權管理辦法》的禁止性規定，損害了社會公共利益，依法應認定為無效。對于上述結論的推導過程亦條理清晰，主要包括如下三方面：其一，《保險公司股權管理辦法》與上位法立法目的一致，具有上位法授權。“盡管《保險公司股權管理辦法》在法律規范的效力位階上屬于部門規章，并非法律、行政法規，但中國保險監督管理委員會是依據《中華人民共和國保險法》第一百三十四條關于“國務院保險監督管理機構依照法律、行政法規制定并發布有關保險業監督管理的規章”的明確授權，為保持保險公司經營穩定，保護投資人和被保險人的合法權益，加強保險公司股權監管而制定?！?/span>其二，《保險公司股權管理辦法》關于禁止代持保險公司股權的規定具有實質上的正當性與合法性。“該規定系中國保險監督管理委員會在本部門的職責權限范圍內，根據加強保險業監督管理的實際需要具體制定，該內容不與更高層級的相關法律、行政法規的規定相抵觸，也未與具有同層級效力的其他規范相沖突，同時其制定和發布亦未違反法定程序?！?/span>其三，從行為的危害后果評判，可能危及金融秩序和社會穩定，進而直接損害社會公共利益。“允許隱名持有保險公司股權，將使得真正的保險公司投資人游離于國家有關職能部門的監管之外，如此勢必加大保險公司的經營風險，妨害保險行業的健康有序發展。加之由于保險行業涉及眾多不特定被保險人的切身利益，保險公司這種潛在的經營風險在一定情況下還將危及金融秩序和社會穩定，進而直接損害社會公共利益?！?/span>可以看到，上述案例中，最高院從金融監管規章是否有上位法授權、金融監管規章內容和發布程序上是否具有正當性及合法性、違反金融監管規章行為的危害后果三方面，對于違反金融監管規章的合同效力作出評判。該案為合同法時期的案例，可見雖然合同法時期通行觀點為認定與金融監管規章相沖突的合同有效，但司法實踐中已逐步考慮違反金融監管規章是否會損害社會公共利益。2.吉林省長春市中級人民法院(2022)吉01民終7061號案件中，一審法院認為：“吉林省良誠融資擔保有限公司和吉林兄弟木業有限公司約定將債權轉讓款直接支付至長春高新惠民村鎮銀行有限責任公司的戶名'其他應付款項暫掛款’內的行為，不符合《公司法》、《人民銀行賬戶管理規定》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等法律和行政法規的規定，存在損害吉林省良誠融資擔保有限公司第三方債權人利益的可能。因此，2021年12月28日《債權轉讓合同》的簽訂不發生債權轉讓的法律效力?！?/span>“良誠擔保公司利用他人銀行賬戶代為收取本應通過自己銀行賬戶進行接收的款項，將該部分財產置于法院查控之外，以規避法院查封，吉林兄弟木業有限公司與良誠擔保公司的這種做法嚴重擾亂了執行秩序，違背了誠信原則和公序良俗原則并且存在損害良誠擔保公司第三方債權人利益的可能。依照《中華人民共和國民法典》第一百五十三條第二款，故《債權轉讓合同》應屬無效。”在上述案例中，綜合一二審法院的審判思路，可以看出，其對于合同效力的評價，不僅包括了對何種規章制度違反的思考，亦包括了對規范目的的評價（是否可能損害其他方利益、社會公共利益），共同作用推斷是否違背公序良俗。3.上海金融法院（2022）滬74民終429號案件中，一審法院認為：“證監會發布的《首次公開發行股票并上市管理辦法》《上市公司信息披露管理辦法》等，規定公司上市需遵守如實披露的義務，披露的信息必須真實、準確、完整。雖然上述規定為部門規章，但系證監會根據《中華人民共和國證券法》的授權對證券行業進行監督管理制度，目的是為規范證券市場秩序，保護廣大非特定投資者的合法權益，約束上市公司不得隱名代持股權，系對上市公司監管的基本要求，保障社會公共利益不會因此而受到損害，維護的是資本市場的基本交易秩序與基本交易安全。被上訴人作為發行人的原始股東應當如實披露股份權屬情況，其所持股份不得存在隱名代持情形。故案涉《協議書》中關于股權代持的約定違反證券市場的公共秩序，有損證券市場的公共利益，應依法認定無效?！?/span>二審法院亦維持了相同觀點，認為對上市公司監管制度的違反導致違反了證券市場的公共秩序并損害了公共利益，故相關民事法律行為無效，相關判決文書論述引用如下：“因被上訴人未真實、準確、完整地披露其所持有股份的實際情況，構成了對上市公司監管制度的違反，從而違反了證券市場的公共秩序，并損害公共利益，一審判決對于此行為性質的認定正確，本院亦予以認同。故繼續隱名代持股票的履行《協議書》的民事法律行為無效?！?/span>4.福建省三明市中級人民法院（2021）閩04民終981號案件認為：“眾望典當公司先發放借款后辦理房產抵押登記，而且在未收回借款的情況下，又解除抵押權，其發放借款的行為符合《典當管理辦法》第二十六第（四）項的違規發放信用貸款的特征，典當行業在我國實行特許經營,其經營行為主要受《典當管理辦法》規制,《典當管理辦法》屬于部門規章，《全國法院民商事審判工作會議紀要》第31條規定，違反規章一般情況下不影響合同效力，但該規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，應當認定合同無效。發放信用貸款屬于金融機構特許經營的范疇，典當行非金融機構，其違規發放信用貸款，系對金融市場準入資格的越界，影響金融秩序和安全。故眾望典當公司違規發放信用貸款行為應屬于既違反部門規章又違背公序良俗，該民事法律行為應確認無效。”可以看到，上述案例系直接采用《九民會議紀要》的思路，從金融秩序和安全的角度出發，評判合同效力問題。并且，因金融市場相關資質均涉及準入制度，對準入資格的越界，可視為對于金融秩序的嚴重違背，以及對于金融安全的嚴重影響。前述思路秉承了《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第十條之邏輯[5]，采納上述相同思路的，還有常州市鐘樓區人民法院的（2021）蘇0404民初6532號案件、山東省威海市中級人民法院的（2023）魯10民終173號案件、上海金融法院的（2021）滬74民終387號。就上述案件再進行歸納分析，總結而言，對于違反金融監管規章的民事法律行為效力認定，在是否違反“公序良俗”的模糊地帶，其傾向性判斷標準有如下幾點：其一，涉及銀行業、證券業保險業等金融業務領域的，參考金融監管規章中對于金融市場秩序、金融安全、防控系統性風險的禁止性規定，以此識別是否違反公序良俗。并且，如違反的金融監管規章內容涉及金融安全、市場秩序等公共秩序的，一般從嚴認定，認為違反公序良俗，系無效民事法律行為。其二，民事法律行為違反金融監管持牌經營要求或超越經營許可范圍的，從嚴認定，認為構成違反公序良俗，民事法律行為及訂立的合同無效。其三，金融監管規章有上位法的明確依據，并系對于上位法原則性規定的具體化（判斷標準可參考立法目的、內容正當性及違反后果的危害性），則對于金融監管規章強制性規定的違反，視為對法律、行政法規強制性規定的違反，民事法律行為無效。本文從金融監管規章的含義、實體法規則演變及司法實踐三方面著手，以期探尋金融監管規章如何對于民事法律行為的效力產生影響，特別是在“公序良俗”的模糊地帶，應當如何適用并評判金融監管規章。不難看出，伴隨著經濟及社會的飛速發展，關于金融市場秩序及金融安全的監管日趨嚴格，故金融監管規章的重要性增加，其對于民事法律行為效力評判的參考比重亦隨之上升。滑動查看注釋：
[1] 《立法法》第九十一條 國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構以及法律規定的機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。
[2] 《立法法》第九十三條 省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。地方政府規章可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（二）屬于本行政區域的具體行政管理事項?！?/p>
[3] 新金融審判22條 金融規章、規范性文件是落實黨中央關于金融工作決策部署的重要載體，是金融法律規范體系的重要組成部分。雖然金融監管規章不能作為認定合同效力的直接依據，但可以作為認定民事權利義務及相應民事責任的重要參考或依據。……諸如售后返租在具備什么條件下構成融資租賃關系，信托通道業務如何定性，上市公司、金融機構關聯交易及披露義務的認定，證券欺詐、中介機構責任、金融借貸利率、罰息、高風險理財產品賣方適當性義務的認定等，法院多數情況下要借助監管規章、甚至規范性意見、業務規則進行判斷。
[4] 注：《民法典》第一百五十三條 違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。
[5] 《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第十條當事人超越經營范圍訂立合同，人民法院不因此認定合同無效。但違反國家限制經營、特許經營以及法律、行政法規禁止經營規定的除外。
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