摘要：招標投標制度的概念和原則，分析招投標活動中招標人的文件質量低下、規避招標的問題和投標人存在的投標造假及圍串標的問題，并提出了通過加強招投標規范化來解決問題的方案，提出了文件標準化、評標規范化、誠信管理的措施并舉例成功運用。
關鍵詞：招投標；規范化；標準化
招標投標制度是我國項目建設過程中采用最廣泛、影響最巨大的采購制度，全面覆蓋了國有資金投資、國家融資、大型基礎設施建設、涉及公共利益公共安全領域的建設項目，在維護市場秩序、保障建設質量、降低造價成本、規范監督管理等方面做出了巨大貢獻。但同時，在建設項目招標投標領域，也一直存在很多違反三公原則的現象。為有效解決以上提及的招標投標中存在的問題，可以采取加強招投標規范化的方式來達到優化招標項目組織、提高項目招評標質量的目的。采取在招標文件中編制過程中使用示范文本、加強招投標過程中的監督實施力度以強化評標過程的規范等方法、建立投標人誠信評價體系，進而實現項目的招投標過程的規范化。
1.1 中國招標投標制度的起源
招標投標制度并非我國本土自行產生的一種采購制度，我國建國之后實行的計劃經濟體制，并沒有產生競爭性的工程、物資承包商市場，所以不需要也不可能采用招投標方式進行采購。隨著改革開放經濟轉型，從80年代起，我國開始使用世行貸款、亞行貸款興建基礎設施，投資我國科教文衛事業，世行亞行貸款項目均需要采取招標投標方式確定供應商，這也是招投標采購模式在我國的起步應用階段，1997年的《中華人民共和國建筑法》規定了建筑工程應實行招標進行發包的法律制度，1999年通過2000年起實施的《中華人民共和國招標投標法》確立了我國招標投標制度的法律層面上的正式建立，隨后在2003起實施的《中華人民共和國政府采購法》確定了招投標制度在我國政府采購領域中的應用，從此招標投標制度一直處于我國建設項目領域和政府采購領域中采購工程、物資、服務的主導地位，在10多年的實踐工作之后，國務院分別與2011年和2015年頒布了《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》，對目前進行的招標投標活動從法理上進行了進一步的規范。
1.2 招標投標制度的定義
“招標是一種國際上普遍運用的、有組織的市場交易行為，是貿易中的一種工程、貨物、服務的買賣方式，相對于投標，稱之為招標。招標是指招標人（買方）發出招標公告或投標邀請書，說明招標的工程、貨物、服務的范圍、標段（標包）劃分、數量、投標人（賣方）的資格要求等，邀請特定或不特定的投標人（賣方）在規定的時間、地點按照一定的程序進行投標的行為。”①本文對政府采購活動中涉及的招投標不做贅述，所論述招標活動僅特以招標投標法規范的招標活動為主，我國《招標投標法》中規定招標投標活動的應用范圍基本可定義為基礎設施、公用事業、使用國有資金或國家融資、使用國際組織或外國政府貸款的建設工程的工程、物資和服務的采購，流程基本可以概括為以下幾個階段：完成項目審批/備案、發布資格預審公告、潛在投標人提交資格預審文件、評委會進行資格預審、發布投標邀請書/招標公告、投標人提交投標文件、評標、公示、定標、簽訂合同。
1.3 招標投標制度的核心價值觀
招標投標制度最核心的價值基礎是三公原則，“公開、公平、公正”。“公開”是對招標投標整體工作流程的要求，保障項目參與人獲取信息是及時有效的、保證項目參與人和公眾的知情權，在招標投標活動中，招標公告、招標資格預審公告必須發布在可以讓投標人公開獲得咨詢的法定媒體，評標完成之后，中標候選人的結果也必須進行公示，允許投標人對結果的異議。“公平”是指所有參與項目的投標人、預備參與項目的潛在投標人都應該得到一致的對待，在招標文件發售、工程現場探勘、澄清答疑等環節不得進行區別對待，在招標文件的編制上則必須遵循不得存在歧視性條款、不得因為非項目本身的因素指定特定供應商的技術規格等。“公正”是指在招標投標活動，招標人、評標委員會、監督部門必須公正的對待投標人，評標委員會應該在評審時依據招標文件中規定的評標辦法對各個投標進行客觀的評審，監督部門在處理投標人的異議和投訴時，要對存在的問題進行公正的甄別和處理。
雖然招標投標制度立意是為了在工程建設項目的實施過程中降低造價成本、防止腐敗發生，但是實務中，仍然存在很多有違立法意圖的現象，這些不規范問題主要體現在以下幾方面。
2.1 招標人存在的問題
2.1.1 招標人規避招標
規避招標可以分為兩種表現形式，一種是應該招標的不進行招標，第二種是應該公開招標的采取邀請招標的形式進行招標。前者表現為招標方以工期緊、情況特殊以及重點工程等借口將應當實施招標的工程申請免招，部分招標人想盡各種方式掛保密工程招牌，且由招標人通過將工程進行肢解的方式規避招標，即將目標工程按照分階段實施以及化整為零的方式使其不達到法定招標規模標準，以此達到避免招標目的。后者表現為招標人將明顯不具備邀請招標條件的項目采取邀請招標，以此來減小項目競爭性，或者更有甚者為招標人和投標人之間的串通投標、投標人之間的圍串標創造便利條件，實現非法目的。
2.1.2 招標文件設置歧視性條款
招標投標法及實施條例中明確規定不得在招標文件中設置歧視性條款，不得通過設定和項目實際需要不符的資格條件、商務要求、技術門檻、特定的專利技術、特定的供應商、特定的原產地、特定的商標等條件限制投標人參與投標。在依法必須進行公開招標的項目中，還特別規定了不可以使用特定行業、特定地區的業績作為投標人資格門檻或評審因素，也不允許規定投標人的所有制形式和組織形式。在實務中，很多項目為排斥投標人，往往采取在技術文件編制時選擇和項目完全無關、只和不同投標人產品有關的參數作為技術要求中的關鍵參數，在商務文件編制時選擇遠遠高于國家法律對資質要求的資質等級作為門檻，以此達到篩選、摒除投標人的目的。
2.1.3 不公正對待投標人
不公正的對待投標人可以分為在招標過程中的不公正和在評標過程中的不公正。在招標過程中的不公正主要是指在招標過程中招標人向不同的投標人提供了存在差異的信息，比如在現場踏勘時不是采取所有投標人集體前往踏勘的組織形式，而是允許不同的投標人單獨的進行踏勘，以及招標文件的澄清答疑環節，不能做到對所有投標人發出一樣的正式書面答疑文件，僅僅口頭或書面回答提出問題的投標人。評標過程中的不公正主要是指在評標過程中，評標委員會不能嚴格按照招標文件和澄清文件中約定的評審辦法進行評標，對投標人不能按照統一標準進行客觀評價。
2.2 投標人存在的問題
2.2.1 投標人造假
近年來一個困擾招標人和代理機構的棘手問題，就是投標人在投標時的造假行為屢禁不止、愈演愈烈。由于建筑市場資質官方查詢機制的空白，以及招標市場中對投標人沒有建立一個可靠的誠信管理制度和誠信追蹤記錄，導致投標人在進行資質造假、業績造假時有恃無恐，也導致了招標人在對造假問題進行調查取證時困難重重，難以取得充分的證據對問題進行定性處理。
2.2.2 投標人圍串標
串通投標指的是投標人之間約定中標人或投標的實質性內容，進行協同投標，排斥其它投標人的行為。投標人之間的圍標串標現象，也是困擾招標方，降低招標經濟性一個頑癥。招標投標過程中，依據實施條例能以串通投標為理由拒絕其投標的，只有在發現同一人代理不同投標人投標、繳納保證金或編制標書、投標的項目管理人為同一人、投標文件發生混裝、投標報價有規律幾種情況。而實務中的串標行為很多更加隱晦，難于發現可以用于認定串標的證據，進而逃避違法行為處理。
為減少上文中所述招標投標過程中這些容易發生的問題，可以從以下方面中進行思考，尋求解決方案。在招標人存在的問題方面，應該主要從提高招標過程規范化、標準化的角度解決問題，通過對招標文件的編制的標準化提高項目的公正性、公平性，避免歧視性條款傷害到正常的競爭，對評標委員會評審投標和監督部門監督評審應該加強規范化，提高評標的專業性、嚴肅性，保障評標質量，實現公正公平。在處理投標人存在的問題方面，則應該盡量快建立完善的誠信管理體系，來實現將不誠信投標人剔除市場的需求。
3.1 規范招標文件編制，規范評標辦法
3.1.1 規范招標文件編制
在招投標活動當中，招標文件是其中最為重要的文件，在該文件編制當中，要做好以下方面內容的把握：
第一，積極建立有規模、有質量、有體系的示范文本庫。目前國家行業主管部門編制的招標文件示范文本，主要集中在建設項目的招標文件、國際機電設備采購的招標文件等方面，在招標人的項目實務中，實際發生的各種類型的項目，遠遠多于國家行業主管部門有發布示范文件的種類，所以招標人和招標代理機構在積極采用國家級示范文本的同時，也需要根據企業自身的采購需求、依據國家法律法規的規定，編制針對本企業的示范文本，對文件質量實現有效的統籌管理，為評標的標準化、規范化奠定堅實的基礎；
第二、要充分聯系工程需求以及項目特點編制文件。在編制工作進行前，要做好相應的準備工作，保證文件具有齊全內容。在建設單位當中，其具有涉及范圍廣的特點，對此，在文件編制當中則需要保證以項目為依托，對于不符合需求以及特點的內容，要避免將其納入到招標文件當中；
第三，選擇評標方法應具備合理性。如果以最低投標價評標，在文件當中則需要做好價格調整方式的規定。如果以綜合評估法評標，則需要積極遵循科學、公平原則，對評分標準以及評價指標科學確定之后在招標文件當中載明。對于評分標準以及指標，在制定當中要保證切合實際且不存在傾向性。
3.1.2 規范評標辦法
在招標文件當中，評標辦法是非常重要的一項內容。在招標文件編制時，要保證工程項目特點同評標辦法間具有良好的關聯以及匹配性。在以往定額模式當中，項目往往通過最接近標底法實現投標人的選擇。而在目前，經評審最低投標價法以及綜合評估法成為了招投標當中最常用的兩種評標方式，需要充分聯系工程實際做好評估以及確定。
3.2 保證評標質量，嚴格投標資格審查制度
在評標過程中，應該提高評標及其監督工作的規范性，嚴格依據招標文件中的商務、技術要求、資格要求和評標辦法對投標人的投標以同一尺度、同一標準進行評審，對于存疑的投標文件，要及時進行核實和澄清，保障評委會可以依據真實有效的信息作出公正的評價。在實務中，中標候選人公示異議中多于半數的異議是因為投標人覺得評標委員會的評標是不公平的、不公正的，評標委員會對招標人研究不認真，對招標商務技術要求理解不透徹，導致應該被拒絕的投標繼續參與評審，或者評委會不能完全按照評標辦法中規定的原則和方法進行評標，在評審過程中對招標文件的門檻條款私自作出延伸解釋，導致投標人因為招標文件中沒有規定的條件被拒絕投標，以上兩種情況都應該是評標過程中絕對不能出現的，評標的嚴肅性、權威性必須建立在評標過程的規范和嚴謹之上。
3.3 實施標后跟蹤管理，建立和完善建筑市場誠信體系
3.3.1 標后跟蹤管理
在招標完成后，監管部門需要加強后續管理，即實現中標企業的行為管理。具體方式即通過資料校對、詢問了解以及現場檢查方式的應用對合同簽訂規范性以及是否存在規避招投標等行為進行檢查。如果經過檢查發現存在問題，該工程的監督管理部門則需要將工程建筑過程作為交易當中的重點部分，在對原有監管力度強化的基礎上將項目建設管理同統一監管相結合。對于中標后企業可能出現的隨意變更設計圖紙、敷衍竣工驗收等情況有針對性的提出應對措施，并不斷完善監管制度。在工作當中，要做到既能為業主提供監理人員、項目經理及工程項目部人員的管理依據和常規要求，又能積極配合質量監督、安全監督等部門開展工作。
3.3.2 誠信體系建立完善
做好市場信用體系建設不僅是實現我國信用體系健全完善的重要部分，同時也是實現我國市場秩序整頓規范的重要舉措，其具體措施有：
第一，行政主管部門建立權威性的資質查詢系統。由于我國資質證件管理工作非常復雜，不同行業主管部門、不同地區管理部門均存在資格核驗、資質發證的權限，但由于行政主管部門目前信息化水平參差不齊，不是所有資質證件都存在簡易、權威的官方查詢途徑，這就造成了投標人資質造假的隱蔽性和取證難，如果行政主管部門可以建立覆蓋全行業的資質查詢途徑，必然對試圖造假的投標人產生震懾，也有利于招標人和代理機構對資質造假行為進行取證和處理。
第二，做好誠信法規體系建設并建立誠信信息平臺，明確誠信獎懲機制。在體系建設中，要根據我國誠信相關法規制定出同誠信市場體系配套的文件，以此使誠信體系在運行以及建設方面具有規范化以及制度化的特征，包括有誠信信息的應用、采集、發布等，而對于失信主體，需要制定適當的懲罰措施，追求其法律責任，提高失信成本。在對市場監管信息系統不斷完善的基礎上建立起面向社會的誠信平臺。不同監管部門需要做好行業主體違規行為整理，根據自身權限上網記錄形成基礎性的誠信信息，以此為誠信評價工作的開展提供保障。
3.4 以上措施實際應用案例
X工業建設項目中管道采購，之前一直采用由國內代理商代表國外制造商進行投標的方式參與招投標，采用綜合評標法進行評標，并在招標文件中使用諸如“需在XX規模項目中有供貨及運行業績”，對投標人進行限制，導致同類項目評標過程中多次因為對投標人和投標產品業績認識不同引發評委會無法達成統一意見，投標人針對項目報價在1600萬至2000萬之間波動，項目異議率達到75%。后經過專家組反復討論修改，制定了針對此類物資采購的示范文本，對投標人資格和評標辦法進行統一修訂，根據項目性質和市場情況放棄綜合評價法選取經評審最低價法確定中標候選人，并規定一旦存在投標業績造假的行為將對不誠信投標人進行處理，取消其今后參與項目的投標資格，經過應用規范化措施，處理了兩家不誠信投標人，項目投標報價降低至1200萬至1500萬之間，異議率降低至0%，取得了招標活動的成功，并為建設項目的造價控制和工期進度提供了有理保障。
在我國建筑市場不斷發展的過程中，招投標制度成為了實現市場健康發展的重要舉措。我們應該認真研究招標投標領域中存在的影響招標經濟性和公正性的現象和產生原因，進而通過提過招標文件編制的標準化、提高招標流程的規范、建立健全投標人誠信管理制度等手段解決問題，實現行業的良性發展。
注釋：
①百度百科http://baike.baidu.com/link?url=Hd7l8gCSshhGYb Lnx_OlurDD0NYqVhZrFFtr6AqpUxquwrc-GtjCOUbZiiD8dR0-QEo pe1TTXk-NCt2l2TQb5Zanw-4_dchBb_hq949pVim。
