宅基地制度改革概述
宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用地和庭院等用地。
01 宅基地制度改革的時間脈絡
2013年11月，黨的十八屆三中全會對開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革做出重大戰略部署，明確提出推動農村宅基地制度以及整個農村土地制度的改革，由此開啟新一輪的土地制度改革試點。宅基地制度改革經歷了從賦予農民更多財產權利，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓；到多種形式實現戶有所居，探索農民住房保障的新機制，開展宅基地制度改革試點；到房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證，探索盤活利用空閑農房及宅基地；再到探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，完善制度設計。在宅基地制度改革試點授權期限延長兩次之后，2020年以探索宅基地“三權分置”為重點，啟動新一輪農村宅基地制度改革試點，在落實宅基地集體所有權和保障宅基地農戶資格權基礎上，探索宅基地使用權流轉的制度安排和具體路徑。10月，中央農辦、農業農村部研究確定全國3個地級市及104個縣（市、區）為新一輪農村宅基地制度改革試點地區，期限為2020年至2022年。
農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局，是深化農村改革的重要內容，黨中央、國務院出臺一系列重要文件始終強調“穩慎推進農村宅基地制度改革”，優先保障農民權益，實現住有所居，增加農民財產性收入，盤活閑置宅基地。
02 宅基地權能的解讀
1982年2月13日，國務院發布實施的《村鎮建房用地管理條例》（國發［1982］29號，1986年6月25日廢止）第4條首次規定了社員對宅基地的使用權，由此形成了宅基地所有權和使用權“兩權分置”的產權格局，宅基地所有權歸集體享有，集體經濟組織成員享有使用權。2018年中央一號文件，首次明確提出了探索宅基地“三權分置”，在所有權和使用權之外，另設資格權，并要求“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。2021年1月1日，《民法典》實施后，對宅基地權能的法律規定主要集中在《民法典》物權編和《土地管理法》。
2.1 所有權
我國土地實行社會主義公有制，分為全民所有制和勞動群眾集體所有制。我國農村土地實行集體所有制，現行法明文規定宅基地所有權歸農民集體所有。
2.2 使用權
宅基地是為農民“居者有其屋”而設立，初始使用權無償取得，沒有使用期限限制，是國家給予農民的一種基本社會保障。宅基地使用權因具有自身明顯特征，而有別于國有土地使用權。
主體資格和用途受限
宅基地使用權初始取得與集體經濟組織的成員身份密切相關，只有集體組織成員才能申請宅基地，具有較強的人身依附屬性。對于宅基地的申請條件，各地都有不同規定，山東省規定“凡年滿20周歲、在本村落戶的農村公民，可憑身份證按照有關程序申請一處宅基地”，并通過《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》對申請人條件進一步明確。現行法對宅基地的用途作了明確規定，宅基地使用權人只能在宅基地上建造住宅及其附屬設施。
數量和面積受限
嚴格實行“一戶一宅”，且要求“宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。《土地管理法》增加了“戶有所居”的規定，保障“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區”的農村村民權益。山東省規定“農民建房實行一戶一宅制”，且“宅基地面積標準要符合《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關規定”。
財產權顯化受限
宅基地使用權及其上的住房所有權構成了農民住房財產權，宅基地使用權收益和處分的權能受到限制，造成農民財產權的顯化受到限制。
未明確“收益”權利。《民法典》中設有宅基地使用權專章，規定了定義性法條以及特殊的消滅規則，將宅基地使用權定性為在集體土地上設定的用益物權，彰顯其財產屬性。但是宅基地使用權又不同于一般的用益物權，其權能僅限于“占有和使用的權利”，而沒有明確其“收益”的權利。這里的“收益”指的是依法律行為處分宅基地使用權所產生的“收益”。
限制轉讓、出租。現行法沒有明文禁止宅基地使用權的轉讓，而是將具體規定轉介至“土地管理法等法律和國家有關規定”。《土地管理法》也沒有明文規定禁止宅基地使用權的轉讓和出租，是通過“農村農民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”進行管控。“國家有關規定”明文禁止宅基地使用權非集體成員的轉讓，將受讓人身份限定在集體經濟組織內部。
禁止抵押。現行法明文禁止宅基地使用權抵押的，同時也規定了“房地權利一體處分”的原則，土地使用權及其上的建筑物是一并抵押的。也就是說在現行法下，農民住房所有權要抵押，需要與宅基地所有權一并抵押，因宅基地所有權禁止抵押，造成住房所有權不能抵押。
可以繼承。自然資源部《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》（自然資人議復字〔2020〕089號）明確：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權。需要注意的是，農村宅基地不能被單獨繼承，是因為繼承了宅基地上房屋所有權而繼承了宅基地使用權，房屋是不得翻建的，當房屋毀壞后，宅基地使用權要被收回。此類宅基地在登記時，根據《不動產登記操作規范（試行）》規定，在不動產登記簿及證書附記欄注記“該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人”。
鼓勵盤活。通過多種方式鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。一是允許改變使用功能，通過“自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等”，租賃農房居住或開展經營的，租賃合同體現不得超過20年。二是鼓勵開展閑置宅基地整治，“整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村發展”。三是內部流轉，“鼓勵農村村民在本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地”。四是鼓勵自愿有償退出宅基地，但是“不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件”。
2.3 資格權
資格權作為新設立的一種權利類型，依然還是停留在政策層面，在現有法律法規上找不到適用的條文，其性質和內涵有待明確。主要有以下觀點：
資格權是獲得宅基地的權利。宅基地資格權歸屬于成員權范疇，與承包地的承包權十分相似，與村集體經濟組織成員身份緊密聯系，具有權利主體身份限制和成員屬性，占有權（使用權）以資格權為前提，資格權最終要靠占有權（所有權）落實（王欣2020，董祚繼2018）。
資格權是從宅基地使用權中剝離出來的，資格權是宅基地使用權的行使和實現方式之一。有學者認為，資格權對應的是設立次級使用權（宅基地租賃使用權）后的宅基地使用權，它不僅包含取得宅基地使用權的資格，還涵蓋占有、使用、收益等權能的財產權（劉國棟2018，岳紅強等2018）。有學者認為資格權和使用權的分置使得宅基地使用權的身份性和財產性相分離，宅基地資格權提供生活保障，分置后的使用權則強調流轉，對應占有和支配的權利（李鳳章等2018，岳紅強等2018）。宅基地資格權在法律上的權能應包含宅基地分配權、管理權、收益權于救濟權（張力等2019）。
03 宅基地制度改革探索總結
農業農村部《對十三屆全國人大三次會議第5359號建議的答復摘要》指出2015年以來，全國33個縣（市、區）開展了農村宅基地制度改革試點。試點地區按照“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的目標要求，圍繞保障農戶住有所居、建立宅基地有償使用和退出機制等進行了積極探索，取得明顯成效。下一步，結合新一輪農村宅基地制度改革試點，探索賦予農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押融資功能，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，鼓勵采取多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，發展鄉村產業。
參考文獻：
[1]王欣.“三權分置”下農村宅基地資格權研究——基于四川省瀘縣宅基地制度改革試點實踐[J].廣西質量監督導報,2020(02):50-51.
[2]董祚繼.“三權分置”——農村宅基地制度的重大創新[J].中國土地,2018(03):4-9.
[3]劉國棟.論宅基地“三權分置”的法實現[J].中國不動產法研究,2018,18(02):141-153.
[4]岳紅強,張罡.農村宅基地“三權分置”的法律表達[J].北京科技大學學報(社會科學版),2018,34(06):103-110.
[5]李鳳章,李卓麗.宅基地使用權身份化困境之破解——以物權與成員權的分離為視角[J].法學雜志,2018,39(03):68-76.
[6]張力,王年.“三權分置”路徑下農村宅基地資格權的制度表達[J].農業經濟問題,2019(04):18-27.
[7]國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告,2018年12月23日.
[8]劉守英,熊雪鋒.產權與管制——中國宅基地制度演進與改革[J].中國經濟問題,2019(06):17-27.
[9]劉衛柏,李中.宅基地制度改革的政策演變、模式比較與路徑選擇[J].中國行政管理,2019(09):152-154.
[10]其他：文中已列明的法律法規、文件等。
文章僅代表個人觀點，不當之處敬請指教。
