財政的職能，經典的說法是三項職能，即穩定經濟、資源配置、收入分配，是政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。這些職能已經清晰地給予了財政在國家和社會治理的中定位：基礎性、穩定性、調控性和支柱性。
黨的十八屆三中全會明確提出，“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”。如何理解財政在國家治理中的基礎地位和重要支柱地位？這是由財政業務的屬性和財政在國家治理體系中的地位決定的。
一、財政的基礎性和支柱性
國家治理體系，各方面認識不一。從縱向看，就是政治、經濟、社會、文化、生態五位一體戰略布局；從橫向看，可以理解為國家治理結構體系、功能體系、制度體系、方法體系和運行體系的綜合體。深入探究各體系構成要素中財政的地位和作用，可以更好理解財政的基礎性和支柱性。
政治體系是政治關系的組織實體、制度及其相互關系的體現，是實現國家治理的主體力量和基本制度。在這個體系中，財政資金要“保工資、保運轉、保穩定、保安全”，是保證各機構正常運轉和制度履行的物質基礎，無疑居于重要的基礎地位。
經濟體系是投資、生產、消費、貿易等各類經濟活動主體按照一定規則規范開展經濟活動的體系。這個體系的有效運行，不僅為財政建設提供了基礎和源泉，而且受財政的影響和調控。在經濟體系中，財政的收支活動都將產生重要影響，但也依賴于行業、市場、產業、金融、經濟活動規范以及基本經濟制度等的重要作用，發揮著支柱性作用。
文化體系大致由文化生產、傳播、利用、產品貿易等各類活動主體及其載體構成。在這個體系中，財政發揮著支持、引領、促進、拉動等重要作用。在這個體系中，為了文化體系得以健康運行和發展，財政發揮著重要的支柱性作用。
社會體系由國家、政府、單位、企業、社會組織、公民個人等各類社會活動主體系構成的極為復雜的系統。針對這個體系，政府的主要職能是通過提供基本公共服務和社會保障而實現社會資源的合理配置，以促進各類主體適當參與社會治理、相對公平地分享發展成果、提高人民祈福、維護社會和諧。在這個體系下，財政是實現這些目標的基礎物質保障。
生態體系簡而言之就是我們的生存、生活、生產所依賴的環境系統。提高生態文明程度，財政需要發揮支持、引導、促進作用，體現出重要的支柱性作用。
（二）國家治理體系的橫向結構看財政的基礎性和支柱性
治理結構體系，主要體現國家治理中各參與主體的責任及其邊界，以及主體之間的相互作用各關系。其中最重要的主體是政府、社會、市場，他們之間的核心關系是政府與市場、政府與社會、中央政府和地方的政府之間的關系。在這個結構體系下，各類關系最直接、最基本的體現，都反映在財政上面，那就是把握好財政的支出邊界，體現“有所為有所不為”的原則。財政是保證國家治理結構體系順利運轉的基礎。
治理功能體系，解決的是“治理體系主要發揮什么作用”的問題，主要體現動員、組織、監管、服務、配置等功能。實現這些功能，顯然財政是重要的手段和支撐，也是服務和配置功能的重要的載體。在這個體系中，財政運送支柱性作用。
治理制度體系，治理制度體系解決的是“如何保障治理結構有效運轉”的問題，包括實現國家治理目標的各類法律制度、標準規范及動作機制。在這個體系中，涉及財政的法律制度是重要的組成部分，也是保障其他法律制度等得以執行和落實的基礎。財政的支柱性作用表現明顯。
治理方法體系，解決的是“具體靠什么手段進行治理”的問題。國家治理是一個綜合系統，需要多元方法和手段的協同使用。一般可以概括為法律、行政、經濟、道德、教育、協商等六大方法手段。顯然，財政作為一種國家治理的工具和手段，在這個體系中既是經濟手段的具體體現之一，也是其他手段得以有效運用的協同因素，發揮著支柱性的作用。
治理運行體系治理運行體系解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉”的問題，可以概括為自上而下、自下而上、橫向互動三大運行方式。無論何種方式，財政作為實現國家治理意圖的特質資源都以資金流、現金流的形式維持和體現著這些運行方式，因而居士于基礎性地位。
綜上，可以對財政的基礎和支柱性地位進一步表述如下：
——財政資金是治國理政的必要物質基礎。兵馬未動，糧草先行。沒有財政資金保工資、保運轉、保安全、保穩定，所有政策措施和治國理政的實踐都不可能正常進行。
——財政預算是體現治國理政的意圖的重要技術基礎。“一本預算看天下”。財政預決算，是黨和政府執政為民、增進人民福祉、發展經濟和社會戰略意圖的重要反映。
——財政收支活動是實現資源配置、收入調節和經濟調控的基本職能的載體和基本途徑，是政治、經濟、社會三大系統的有機聯結，是政治安定、經濟發展和社會和諧的基本保障。
——財政政策是協調政府、社會、市場及其他各類主體利益關系的基本手段。
——財政監督和績效考核是檢驗國家治理效能的重要手段和方法。
——財政關系是中央和地方政府間、同及政府不同間事權劃分的集中體現。
二、十八屆三中全會以來對財政工作的新要求
黨的十八屆三中全會明確提出，“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”。這是對財政工作的新定位，也是對財政工作的新要求。具體表現在：
（一） 對財政工作有新定位。把財稅體制改革置于各項事業改革之首，加快推進，為其他改革奠定堅實基礎。是各領域改革中，深改辦通過的第一項改革方案。
（二） 更加突出強調“政”的作用。財、政互為依托，但過去側重于財，對政關注不夠，也由此導致財政部門淪為出納部門、財務部門。如何突出“政”，就是在制定各項政策時，更加強調財政的參與度，更加強調財政規律主動適應、引領、規范其他業務活動，更加強調立足國家治理大局下經濟社會協調發展的實際需要制定財政政策和開展財政活動。特別是在制定和實施各項政策時，更加強調財政可持續的約束條件，增加財政的話語權。
（三） 突出要求理清財政支出的邊界。財政要拋棄過去頭痛醫頭、腳本痛醫腳的支出安排方法，保持業務定力，堅持有所為有所不為，強調市場在資源配置中的決定性作用。凡市場能做的，財政要少參與，少界入。
（四） 財政調控經濟的手段和方法更加多樣。改變過去主要依靠稅收、政策性金融、安排支出等方式調控經濟，改進債務管理、推進PPP、通過中期預算發揮財政“逆周期”調節作用等。
（五） 理順財政關系更加突出地依賴于事權劃分。各級財政關系和財政支出的安排更加強調以事權劃分為基礎。事權劃不清，支出責任劃分不能定型，稅收體系就不能調整到位，稅收法定就可能落實，地方稅收體系了不能構建。因此，財稅體制改革的邏輯起點在事權劃分。事權劃分不能到位時，只能依據既定法規、新情況新問題、專業領域探索等情形劃分支出責任。
（六） 適應新常態。經濟新常態下，財政工作要有定力（不求一時增長快慢）、要保基本兜底線守網底、要更好發揮調控經濟作用以穩增長調結構、要更加優化支出結構、更加注重投入績效。社會新常態下，適應人民群眾的更高的公平正義期望而追求均等化，關注發展不平衡下的地區、城鄉、人群貧富差距問題而優化資源配置，人口流動和遷移形勢下的財政可攜帶，城鎮化推進中的城鄉統籌，老齡化加速過程中的財政可持續。政治新常態下，人民群眾參政議政的通道更多，監督意愿更強烈，研究財政問題更專業，需要更加規范財政行為，更加強調財政預算公開（面更廣、項更細、更及時），更加需要協調不同利益主體的關系。
