來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)
法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 朱寧寧
高考剛剛結(jié)束，一則“因父親是‘老賴(lài)’導(dǎo)致無(wú)法錄取，女兒考710分同樣落榜！”的舊帖又在微信朋友圈刷屏。幾天前，一則忘繳水電費(fèi)將影響征信的消息也引發(fā)不少關(guān)注。
雖然這兩個(gè)消息，一個(gè)是未經(jīng)證實(shí)的舊聞，一個(gè)被權(quán)威部門(mén)證實(shí)為誤讀，但顯然，只要是涉及征信的消息，都會(huì)牽動(dòng)社會(huì)的敏感神經(jīng)，讓很多人緊張不已。
一段時(shí)間以來(lái)，失信懲戒制度越來(lái)越廣泛地影響到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，有關(guān)部門(mén)和地方制定的涉及失信懲戒的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件在實(shí)施過(guò)程中引發(fā)廣泛關(guān)注，隨之而來(lái)的也有不少擔(dān)心。
如何在法治框架內(nèi)進(jìn)一步完善失信懲戒制度，實(shí)現(xiàn)法治與信用的雙贏，無(wú)疑既是全社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，也是新形勢(shì)下深化全面依法治國(guó)實(shí)踐、維護(hù)憲法法律權(quán)威、保障公民合法權(quán)利需要深入研究的重大課題。
記者近日從全國(guó)人大常委會(huì)法工委了解到，根據(jù)公民提出的審查建議，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)對(duì)失信懲戒制度開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)審查，在充分肯定以“一處失信、處處受限”理念為基礎(chǔ)、以大數(shù)據(jù)為支撐構(gòu)建起來(lái)的失信懲戒制度對(duì)于推進(jìn)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也對(duì)有關(guān)懲戒措施可能產(chǎn)生的不利影響進(jìn)行了研究。
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多種因素綜合促成失信懲戒制度不斷強(qiáng)化
限制乘坐飛機(jī)、列車(chē)，限制住宿高級(jí)賓館、酒店，限制夜總會(huì)、高爾夫球場(chǎng)消費(fèi)，限制購(gòu)買(mǎi)不動(dòng)產(chǎn)及國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易，限制子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)校，限制出境……《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》不但列舉了限制消費(fèi)措施，還包括了限制公民人身自由措施以及查封、扣押車(chē)輛等扣押財(cái)物措施。顯然，在已經(jīng)出臺(tái)的失信懲戒制度中，許多措施已經(jīng)具有了行政強(qiáng)制的功能。
除了功能有所擴(kuò)大，失信懲戒制度的適用范圍也更加廣泛，開(kāi)始在部門(mén)和地方立法中大量出現(xiàn)，不但有關(guān)部委發(fā)布了大量針對(duì)具體行業(yè)領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒規(guī)范性文件，一些地方，如上海、浙江、江蘇、湖北等地也紛紛出臺(tái)地方性法規(guī)，推動(dòng)建立以政府機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以失信懲戒為特色的信用管理制度，信用體系的政府管理性質(zhì)不斷加強(qiáng)。同時(shí)，失信懲戒制度的適用對(duì)象也已從司法領(lǐng)域逐漸向外擴(kuò)張，幾乎涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。
更加引起關(guān)注的是，失信行為越來(lái)越多地與違法行為勾連，甚至與違紀(jì)、違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范等綁在一起，一些規(guī)范性文件甚至規(guī)定將違法行為或違法記錄作為不良信息記入信用檔案。比如，《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》中的“不良信息”包括“在法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議、行政訴訟，或者經(jīng)行政復(fù)議行政訴訟最終維持原決定的行政處罰信息”“不履行行政決定而被依法行政強(qiáng)制執(zhí)行的信息”等。《上海市社會(huì)信用條例》規(guī)定，公共信用信息包括損害他人身體健康和生命安全的行為、不履行國(guó)防義務(wù)的行為等違反法律法規(guī)甚至可能構(gòu)成刑事犯罪的行為。
分析緣由，全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，多種因素綜合促成了失信懲戒制度的形成和不斷強(qiáng)化，包括：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，政府在向社會(huì)不斷放權(quán)賦權(quán)的同時(shí)，其傳統(tǒng)的管制手段尤其是對(duì)人身（如檔案、戶籍等）的管制手段不斷式微；民間自發(fā)生長(zhǎng)的信用維系制度尚不發(fā)達(dá)；近年來(lái)電話及網(wǎng)絡(luò)詐騙的泛濫，使民眾對(duì)政府在構(gòu)建信用體系中的職責(zé)提出了更多、更高、更具緊迫性的要求；法院等機(jī)構(gòu)對(duì)違約行為的懲罰和制約長(zhǎng)期遭遇“執(zhí)行難”的困擾亟待從根本上破解，等等。
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失信懲戒制度一定程度給現(xiàn)行法律制度帶來(lái)挑戰(zhàn)
2014 年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺(jué)行動(dòng)”以及“加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度”。因此，以失信懲戒為核心機(jī)制之一的社會(huì)信用體系建設(shè)，成為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的一個(gè)組成部分。
但全國(guó)人大常委會(huì)法工委的專(zhuān)項(xiàng)研究表明，目前，盡管各種失信懲戒制度都將倡導(dǎo)守信、杜絕失信作為立法目的，但其制度的核心功能一定程度上已然轉(zhuǎn)向?yàn)楦鼮檠附蓓槙车貙?shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。社會(huì)信用體系建設(shè)中的“失信”已經(jīng)并非簡(jiǎn)單的、道德意義上的沒(méi)有或喪失誠(chéng)信，失信行為不僅包含普通的民事違約行為，還進(jìn)一步包含了違反法律、行政法規(guī)的行為，構(gòu)成刑事犯罪的行為，甚至僅僅作為行政相對(duì)人的身份。
“實(shí)際上，‘失信’與‘違法’是兩個(gè)不同的概念。前者偏于不誠(chéng)實(shí)、言行不一、違反自己的承諾；后者偏于違反國(guó)家制定的規(guī)則。”北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋認(rèn)為，將有些違法行為，如交通違法，作為“失信”來(lái)對(duì)待，既難以同公眾關(guān)于誠(chéng)信的一般認(rèn)識(shí)相符，也反映出社會(huì)信用體系建設(shè)其實(shí)是有意解決普遍存在的違法違規(guī)行為得不到有力追究或?qū)医恢沟膯?wèn)題。比如，即將于下個(gè)月1日生效的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》中規(guī)定，不履行生活垃圾分類(lèi)義務(wù)且拒不改正造成嚴(yán)重不良影響的，或者阻礙執(zhí)法部門(mén)履行職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《上海市社會(huì)信用條例》相關(guān)規(guī)定，將單位和個(gè)人違反生活垃圾管理規(guī)定的信息歸集到本市公共信用信息平臺(tái)，并依法對(duì)失信主體采取懲戒措施。
沈巋認(rèn)為，目前推行的失信懲戒制度已經(jīng)取得了一定的效果，但同時(shí)也暴露出合法性危機(jī)，與依法行政原則、尊重保障人權(quán)原則、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、比例原則、公平原則都還存在一定的沖突之處，這些問(wèn)題都需要嚴(yán)肅而認(rèn)真地對(duì)待。在他看來(lái)，應(yīng)該通過(guò)社會(huì)信用體系建設(shè)的合法化，使其首先獲得“安身立命”之根本，而后在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用體系的適度功效，在一定范圍內(nèi)解決社會(huì)誠(chéng)信不足、法律實(shí)施困難的現(xiàn)象。
沈巋尤其強(qiáng)調(diào)，失信的擴(kuò)大化或許有助于加強(qiáng)法律、道德的實(shí)施，但失信行為不應(yīng)作擴(kuò)大化理解和界定，不應(yīng)將“違法”與“失信”完全等同，也不應(yīng)將違法、違紀(jì)、違反道德、違反職業(yè)規(guī)范等都列入失信范疇。“以失信懲戒制度建構(gòu)‘完人社會(huì)’，無(wú)疑是一種奢望。”沈巋說(shuō)。
何為“失信”法律法規(guī)尚無(wú)明確統(tǒng)一定義
記者采訪中了解到，對(duì)于失信懲戒制度，早在2003年黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中就已經(jīng)被提出。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間，這一制度的相關(guān)法律制度建立基本處于停滯狀態(tài)。直至2013年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《征信管理?xiàng)l例》，作為首部規(guī)范征信行業(yè)的法規(guī)，條例首次提出了“不良信息”的概念，明確不良信息是對(duì)信息主體信用狀況構(gòu)成負(fù)面影響的信息，其目的是建立一種市場(chǎng)化的社會(huì)信用體系。在這一階段，對(duì)信用信息的關(guān)注主要集中在貸款融資、個(gè)人消費(fèi)等領(lǐng)域。
與此同時(shí)，另一種以國(guó)家為主導(dǎo)的信用管理制度也逐漸開(kāi)始形成。2010年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)的若干規(guī)定》，開(kāi)始對(duì)被執(zhí)行人采取限制。2013年7月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，正式推出失信被執(zhí)行人黑名單懲戒制度，明確規(guī)定了失信懲戒措施對(duì)象的范圍。2014年3月中央文明辦、最高人民法院、公安部等單位聯(lián)合發(fā)布《構(gòu)建誠(chéng)信懲戒失信合作備忘錄》針對(duì)最高人民法院的“失信被執(zhí)行人名單”規(guī)定了較為簡(jiǎn)單的三類(lèi)懲戒措施，包括禁止高消費(fèi)、限制貸款和信用卡、限制擔(dān)任企業(yè)高管，以期通過(guò)懲戒手段解決司法“執(zhí)行難”問(wèn)題。
至此，圍繞司法執(zhí)行、以生效法律文書(shū)為基礎(chǔ)的失信被執(zhí)行人懲戒制度逐步建立起來(lái)。
需要特別注意的是，失信懲戒制度雖然建立起來(lái)，但究竟什么是“失信”，目前我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。
據(jù)沈巋介紹，截至目前，我國(guó)僅有公務(wù)員法、人民陪審員法，以及國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《人力資源市場(chǎng)暫行條例》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》中出現(xiàn)過(guò)“失信”一詞。作為目前專(zhuān)門(mén)涉及失信懲戒的最高級(jí)別規(guī)范性文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）也同樣未對(duì)“失信”作出定義。
建議國(guó)家層面統(tǒng)一立法規(guī)范失信懲戒制度
“實(shí)踐中，失信懲戒制度已經(jīng)出現(xiàn)一些明顯的脫離法治軌道的跡象。失信懲戒制度一旦被濫用會(huì)給法治社會(huì)帶來(lái)極為不利的影響，同時(shí)也會(huì)影響國(guó)家治理能力的提升。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔建議，應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)失信懲戒制度進(jìn)行立法，通過(guò)國(guó)家層面法律來(lái)加以規(guī)范。
“從立法權(quán)限角度上講，失信懲戒制度涉及到公民的行為自由，是對(duì)公民諸多權(quán)利的限制，尤其是限制了公民的行為自由。按照公法原理，這種限制是需要有法律保留的。而且立法法也明確規(guī)定，沒(méi)有上位法的依據(jù)不可以限制或減損公民權(quán)利。此外，所有的涉及失信懲戒的行政規(guī)章、地方性法規(guī)等也都必須要進(jìn)行備案審查，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這也是民主原理和法治原則的基本要求。”張翔說(shuō)。
張翔同時(shí)指出，失信懲戒制度已經(jīng)穿透了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等制度間的功能區(qū)隔，成為一種統(tǒng)攝性強(qiáng)、集成度高的新型行政制裁類(lèi)型。由于目前它并未像行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法那樣配備相應(yīng)的、完整的程序規(guī)則以防止行政權(quán)的濫用、保障相對(duì)人的權(quán)利和利益，回避、聽(tīng)證、異議權(quán)告知等一系列程序性權(quán)利在失信懲戒制度中集體缺位，這就違法了基本的程序正義。因此，失信懲戒制度必須要符合程序正義，在權(quán)利受限之前或者說(shuō)承擔(dān)不利結(jié)果之前，要有陳述申辯的機(jī)會(huì)以及相應(yīng)的救濟(jì)。
中央黨校政治和法律教研部副教授周婧認(rèn)為，制定統(tǒng)一的失信懲戒立法時(shí)有幾個(gè)問(wèn)題必須要進(jìn)行明確。首先，立法必須要明確到底誰(shuí)有資格去設(shè)立失信黑名單，也就是說(shuō)要明確設(shè)置的主體。這是立法要解決的首要問(wèn)題，也是最重要的問(wèn)題。其次，立法要明確設(shè)立失信黑名單的法定程序。再次，立法要明確設(shè)立黑名單的標(biāo)準(zhǔn)。此外，被影響人進(jìn)入了失信黑名單后權(quán)益如何保護(hù)也是立法要考慮的問(wèn)題。
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