編者按：前幾日，《光明日報》發表了南京中院胡道才院長關于法官員額制的文章，因篇幅所限，發表時有刪節，現經胡院長授權，將6800字全文刊出，展示一位資深法官對法官員額制改革的深入思考。
作者 | 胡道才（南京市中級人民法院院長）
法官是司法活動的主體。繼十八屆三中全會作出全面深化司法改革決定后，近期中央全面深化改革領導小組會議第三次審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干司法體制改革的重點難點問題確定了政策導向，其中一個重要政策導向就是要對法官實行有別于普通公務員的管理制度，建立法官員額制，把高素質人才充實到辦案一線。這是十八屆三中全會以來首次明確提出實行“法官員額制”。7月9日，最高法院發布的“四五綱要”，更進一步明確提出“建立法官員額制，對法官在編制限額內實行員額管理”。
一、法官員額制對于司法改革的推行具有基礎性作用
實行法官員額制，凸顯了司法改革對“人的因素”的關注,與司法內部組織管理上的“去行政化”、外部組織構造上的“去地方化”共同構成了我國司法改革的完整取向,對于推進法院人員分類管理，加強法官職業化建設，強化法官職業保障，提升法官待遇等具有重要意義，在我國司法改革整體推進的格局中具有基礎性作用。法官的素質直接決定了裁判結果的品質。
長期以來，我國法官隊伍的組成混雜，任職門檻偏低、專業水平參差不齊、審判職責不明，這些已經成為嚴重制約審判質量與效率的主要障礙。在“案多人少”的現實困難下，一味靠人海戰術增加法官數量，法官的專業能力、品行素養卻難有統一保障，錯案、冤案時有發生，在相當程度上影響了社會公眾對于司法的信任。
司法審判相較其他公務員的工作更加強調專業理性，“以事實為根據，以法律為準繩”等基本法治理念的踐行都有賴于法官高度的專業素養。所以，解決當前司法公信力不高、司法權威缺失等弊病的一項重要措施就在于實行法官員額制，使一部分不能勝任及年資過淺的人員退出法官序列，保證真正優秀的人才能當法官。實行法官員額制，任職門檻的提升、任職程序的復雜化與競爭性，以及待遇保障的提高，將使法官職業與普通公務員明顯區別開來，法官職業的吸引力也將大大提高，有助于吸引優秀法律人才投身法官職業，重塑社會公眾對于司法的信心。
法官員額制度的建立，能夠進一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機制，真正凸顯法官在法院中的核心地位，有效弱化法院內部的行政科層制。實行法官員額制，能夠保證將審判權交給專業能力突出、品行正直的優秀法官，再輔之以相應的法官助理，可以讓法官更加專注于核心審判工作，在提升案件審理質量的同時，也有助于大大提高司法效率。所以，正如最高法院長期從事司法改革研究的賀小榮主任指出的，實行法官員額制的目的就是要讓優秀的法官留在法官隊伍中。
二、實行法官員額制可能遇到的現實問題
法官員額制勢在必行，但從目前法院內外的反映和法院工作的實際來看，大力推行法官員額制也會遇到不少的現實問題。具體而言，主要有：
1、如何確定法官員額？
多少法官才算夠，這是實行法官員額制面臨的首要問題。一個基本目標是必須較大幅度地減少法官數量，確保留下來的法官是真正優秀的法官。如果最高層不提出一個有約束力的指導性比例，而由各地根據當地情況確定的話，則必然導致地區間法官員額的不平衡，改革可能出現無規無序，甚至越改越亂的局面。上海的改革方案中提出了法官應當占到33%的比例，相信這也是中央指導的結果，但對如何測算出這樣的比例沒有進行必要和公開的說明，出現了許多質疑。應當承認，這絕不是一個“可以放之四海而皆準”的固定比例。我國幅員遼闊，地域差別巨大，各地、各級法院的案件數量、現有人員結構千差萬別，不同層級法院所承載的功能定位也各不相同。但是應當強調的是，較大幅度減少法官的總體數量是推進各項改革的基礎。那么在“頂層設計”中保留多少法官才是合適的？這個比例如何確定？
2、如何確定法官選任的標準？
實行法官員額制，必然要對現有的法官進行嚴格的遴選，因此，如何確立法官選任的標準成為普遍關心的議題。由于歷史和現實的原因，我國長期沿用選拔公務員的模式來選任法官，輕視法官的職業化和專業化。經驗豐富的老法官，往往法律專業素養不足。近些年來，雖然統一的司法考試和大規模的法學教育部分地解決了法官的專業性問題，年輕法官的法律專業能力雖然有所提升，但經驗又有所欠缺。審判人員的總體專業水準仍然不能令人滿意。因此，比例確定之后，如何遴選法官就成為法官員額制改革的關鍵所在。
3、法官員額進一步減少以后，如何解決“案多人少”的矛盾？
實行法官員額制后，法官人數肯定會進一步減少。越來越少的法官能否公正高效地處理短期內不僅不會下降反而還在大幅增加的案件，關乎司法審判工作正常運轉的大局。其實，所謂的“案多人少”不是一個普遍存在的問題，而是一個缺乏客觀標準的經驗感受問題，很多地區根本不存在這個問題，即使部分地區確實存在“案多人少”的現象，成因也很復雜。從表面上看，“案多人少”是由于法院受理的案件增幅明顯高于法官人數增長的數量，導致法官沒有充足的時間審理和執行日益增多的案件。
在深層次上，“案多人少”還有以下幾個原因：一是法院審判資源配置失衡，法院內部具有法官職稱人員從事非審判工作的比例偏高，即使是從事審判和執行工作的法官，由于缺乏事務助理，事必躬親，也沒有把全部精力放在核心審判事務上；二是法院處理案件的工作機制存在行政化傾向，約20%左右的案件需要層層匯報、審批；三是案件審理程序還有待進一步改進，二審和再審程序事實審和法律審不分，法院裁判的既判力不足等等。因此，要解決法院“案多人少”問題，需要員額制和其他改革措施配套進行，絕不能因為直觀感覺上的“案多人少”而阻礙法官的遴選。即使法官絕對人數有所減少，如果保留的是優秀法官，再輔之以充足、合格的法官助理，并以大幅增加法官薪酬等方式激發優秀法官的潛能，完全能夠有效解決這個問題。
4、如何分流法院內部的其他人員？
員額制必然導致法院內部人員的分流，這種分流有兩個方面，一是原審判一線人員身份的變化，二是原司法行政等部門人員的流動。即使從法院內部來說，員額制也應當是雙贏的，司法改革不能演變成零和游戲，不能使法院內部一部分人純獲利而另一部分成為改革的犧牲品，員額制的推行應當要兼顧法官與綜合部門人員的利益。
5、如何調動不能當法官的那部分人的積極性？
當然，這里就必然涉及一個敏感而又現實的問題，如何調動法官助理的辦案積極性，尤其是以前是法官而現在成為法官助理的那部分人。毫無疑問，這些人是員額制改革的“弱勢群體”，他們所從事的工作在改革前后可能并無多大區別，但“名分”卻已全然不同。因此，如何調動這部分人的積極性是改革必須面對的重要問題。
三、上述問題如何解決
法官員額制是推動司法改革的基礎性工作，這樣的歷史性機遇不能再次錯過。正確既定的目標一定要堅定地推行，推行過程中出現一些批評、質疑甚至困難和問題都不應停滯或動搖，我們不能先設想很多困難，并且以這些困難為理由而放慢改革的步伐。改革從來不可能完美地一步到位，應當在堅定改革方向和堅持正確改革措施的基礎上不斷調整。從現實層面來說，當前的關鍵是要通過各種途徑有效緩解與減少改革進程中的阻力。具體而言：
1、合理確定法官員額的重點在于正確統計法官的核心審判工作量。
法官員額的確定應當綜合考慮審判工作量、人口經濟發展水平等各種因素，其中，關鍵是對法官工作量的測算。各地也通過案件飽和度、年度案件審理上下限等各種方式開展調研。我們認為，對于現行工作機制下法官審判工作量的測算只是現狀的調整，只是基礎性的數據，應當在此基礎上重點研究優秀法官的核心審判工作量，即重點考慮在給優秀法官配足合格助理情況下，優秀法官可以親自完成的核心審判工作量，并以此作為確定法官員額的重要因素。
以民商事案件的審理為例，按照審理流程，通常需要經過閱卷、送達、調解、保全、調查、準備鑒定評估材料、開庭審理、合議定案、裁判文書制作、準備上訴材料、辦理退費等環節。但是，在上述各環節中，只有開庭審理、合議定案、制作文書屬于法官必須親力親為的核心審判工作，其他環節的工作均可以交由法官助理等司法輔助人員完成。所以，應當以核心審判工作量為基礎，選取一大批優秀法官為樣本，就核心審判工作量展開調研，而不能僅以現在所有法官的平均工作量作為確定法官員額的依據。
如以南京市棲霞區法院的主審法官改革試點為例，該院在2014年年初經嚴格的選任程序遴選出六名主審法官，并按照“一審一助一書”模式，組建“主審法官制”審判團隊。今年1-7月，6名主審法官所在業務庭22名法官共辦理案件2021件，其中，6名主審法官辦理案件數占到所在業務庭總結案數的40.4%，結案最多的主審法官在試點之前只能月結18件左右，現在可以月結30件，辦案質量、效率明顯提升。經過對數個中、基層法院一線辦案法官與實有政法編制的測算，如果按法官占政法編1/3計算，減少的法官人數約為10%-20%，這與各法院約5%的不勝任審判工作的充數的法官及三年以下實踐的法官占比相近。
所以，在配足法官助理等司法輔助人員的前提下，上海方案中以政法編制數三分之一確定法官員額具有可行性，也符合法院工作的實際情況。現有一線辦案的法官中，大多數不會受到影響，有可能被淘汰的則主要是兩類人員：一部分是不符合職業化、精英化要求、不能勝任審判工作的人員，另一部分則是剛通過司法考試及培訓、年資確實過淺的助理審判員。這兩類人員前者通過自愿或考核退出，后者通過轉化為法官助理等方式都可以有效實現分流。
2、法官的選任要充分尊重客觀現實，以從事審判工作的資歷與審判業績為主要依據。
司法裁判是根據證據來認定事實、適用法律進而依法確認和分配當事人之間權利義務的專門活動，對于法官的邏輯推理能力、法律專業素養及生活經驗都有著嚴格的要求。法官的選任標準必須是多重的，既要堅持專業性標準，也要強調資歷和經驗標準。司法權是一種理性的判斷權，法官的判斷即“斷案”必須要有法律依據，因此，法官首先要具備迅速、準確地查找、鑒別、確定與處理的案件相關的法律、法規、案例等能力。
這些能力通過考察其從事審判工作的年限和業績，其專業素養、實際裁判能力、公正性、文字能力等等，均可以一目了然。專業素質體現在所受的學歷教育水平上，這對我國法官而言已經全面達到，同時，專業素質更體現在所辦案件中，其分析判斷能力、邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力都直觀地反映著一名法官的專業素質。一般來說，一個資深法官相對于年輕法官而言，在事實的認定方面總是會具備一定的優勢。
此外，年長的法官在社會溝通和社會交往能力上也比年輕法官要強一些，而這些能力也是司法能力的有機組成部分。但這樣的判斷并不是絕對的，在遴選法官時要始終堅持專業和經驗并重的原則。根據筆者多年以來在中基層法院的工作經歷，特別需要強調的是，辦案經驗與年資并不總是相一致的。一批從事審判工作十年以上、年齡在三十五歲左右的助理審判員恰恰處于專業素養基礎好、審判經驗有一定積累的上佳狀態，遴選確定法官員額時，必須保障這些骨干力量能夠進入法官隊伍。
堅持兩者并重的原則就意味著部分高學歷的年輕法官和部分低學歷或無學歷、長期不辦案或辦案很少的“資深”法官不能進入法官序列，這是必須下決心去做，而同時又是當下司法改革最為核心也是最困難的問題。我們認為，應當根據法院審級的不同來確定不同的法官選任條件。如最高法院、高級法院應當要求法官具備很高的專業素養、豐富的審判經驗和相當的研究成果，法官應當具備法學碩士以上學歷、十五年以上審判經驗、辦理過一定數量案件并公開發表過相當級別的調研成果。中、基層法院則偏重糾紛的解決，法官應當具備正規法律本科學歷、五年以上審判經驗、審理過較多數量案件的審判經驗等。在此基礎上，綜合以往審判業績和職業道德素養對擬任法官人選進行綜合考察。同時，除了強調專業和資歷以外，當然要突出職業道德因素。
值得注意的是，在確立法官選任標準時，不能將目前的法官行政級別和等級簡單地等同于法官的資歷，更不能直接視為對法官專業能力的確認。我國目前實行的法官等級是按照1997年12月12日組織部、人事部、最高法院聯合發布的《中華人民共和國法官等級暫行規定》執行。長期以來，由于法官等級對于法官的晉升、待遇的提高基本不起什么作用，所以，實踐中工作年限（即純粹參加工作的年限，而不是從事審判或法律職業工作的年限）往往成為評定法官等級的唯一依據。再加上各地法官等級已有多年未進行正常晉升，而一部分從未從事過審判工作的法官，行政級別卻相對較高，如以行政級別為標準，這部分法官無法勝任工作，且會嚴重挫傷長期從事審判、行政級別較低的法官的積極性。所以，現實中的法官等級和行政級別不能作為法官專業水平的認定標準。
3、理性看待“案多人少”問題，做好法官員額的“增減法”。
從優化審判資源的角度來看，解決案多人少問題應該從兩個方面進行，一是要“盤活存量”，應當把優秀的法官都配置到審判一線。現有機制下，綜合部門有不少人員是從審判部門選調來的業務骨干，將來都應當回歸審判一線。院、庭長也應當成為辦案的主力，日益減少行政事務的紛擾，回歸審判。二是增量問題。正如有學者指出的，短期內從外部的律師、法律學者中遴選專業法律人才充實法官隊伍基本不可能實現， 所以，我們認為更為可行的路徑是配備優秀的法官助理。凡是法院內部受過專業法學教育的人都要擇優選任作為法官助理，充實到審判一線去。
必須明確的是，法官助理既是法官的后備軍，同時也是司法主體的有效組成部分。實行法官員額制以后，法官人數雖然會有顯著減少，但相應地法官助理則會大幅增加，從實際的辦案人數來看，實行法官員額制以后，法官會精簡，但從事審判工作的人員總數不會減少，相反還會有所增加。即使按照上海公布的方案來看，法官與司法輔助人員的比例為1：1.65，合計達到85%，高于目前法院審判一線人員的平均比例。
有人擔心一旦實行法官員額制會導致現有法官的大量流失。我們認為這種擔心是多余的，法官助理雖然還不具有法官身份，但其社會地位和經濟收入相對于一般公務員而言并不處于下風，而且實行員額制以后，只要法官的社會地位和職業保障會大大高于普通公務員，作為潛在法官的法官助理，其職業前景要好于一般公務員，因此，大面積的審判專業人員的流失應該是可以避免的。更何況在競業限制條件下，以當前的就業形勢論，法律服務市場所能容納的離職審判人員空間也是十分有限的。
4、實行法官員額制要循序漸進，不能急于求成，一步到位。
法官職業精英化以后，首當其沖的問題就是那些因專業能力欠缺或審判經驗不足而未能進入法官行列的原一線審判人員該如何處理？首先應當明確的是這些未能進入法官行列的司法人員仍是我們可資倚重的寶貴的人力資源，原則上都應進入法官助理崗位，法官助理原則上應受過良好的專業教育或具備法官任職條件，其中優秀者當法官職位有空缺時可以晉升為正式法官。對于那些年事已高不能勝任一線審判工作的原審判人員，因事實上他們已再無晉升法官的可能，如果他們不愿意擔任法官助理的，可以轉任綜合性崗位。對于現在法院內部非審判一線工作人員，如果其具有審判經驗和法律教育背景的，可以由其自愿選擇審判崗位或行政綜合崗位——符合法官任職條件的，經考核可以成為法官，不符合法官任職條件的，可以成為法官助理。
在總體上，法院內部行政管理人員的總數控制在15%以內是比較合理的，超出這一比例的冗余人員應該再次進行分流，如進入其他國家機關，符合提前退休條件的，可以提前退休。分類之后的綜合部門人員，參照其他公務員管理，其現有待遇不能降低，并要考慮其發展空間。總而言之，法官員額制的推行應當設定三至五年的平穩過渡期，有些問題可以交給時間來解決，通過自然過渡，逐步達到三分之一的法官員額，以減小對于審判工作的沖擊。
5、法官助理的激勵機制問題。
從管理學的激勵理論來看，調動工作積極性無非是從兩個方面著手，一是物質激勵，二是精神激勵，其中，物質激勵是基礎，精神激勵是關鍵。因此，首先要確定這些原法官不能因為其身份已轉變為法官助理而使其收入下降。但是，由于在員額制條件下，法官的收入已有較大的上升，因此，即使法官助理的收入并不下降，但相對于他的法官同事來說，其不變的收入顯然不能提升反而還會挫傷其工作積極性，因此，對于法官助理的收入也可以在過渡期內有條件地適當提升。其次，要明確法官助理的職業提升空間，讓他們看到希望。尊崇的法官地位應該是大部分法官助理的奮斗方向，如果法官的社會地位、物質待遇足夠高，相信法官助理會有足夠的工作積極性，因此，從根本上說，法官員額制改革的本身也是提高法官助理工作積極性的一個手段。
對于受現有條件限制，不得不轉為法官助理的部分年輕、骨干的助理審判員，建議設定三至五年的過渡期。在過渡期內如果這些人員能夠出色完成法官助理的工作職責，應當保障其在同等條件下優先晉升為法官。雖然許多國家都規定法學教授、檢察官、律師符合一定遴選條件的，可以轉任法官，以保證法官來源的多元化，破除司法壟斷。但是，平心而論，由于各自職業角色側重點的不同，學者、律師等對于擔任法官并不具有天然的優勢。目前在中、基層法院成為辦案主力的助理審判員，是我們法院隊伍新陳代謝過程中培養、成長起來的“生力軍”，司法改革不應當傷害他們的工作積極性，造成極為可惜的人才流失。
