當初，漢武帝開辟了河西四郡，隔斷了羌人和匈奴聯系的通道，并驅逐羌人各部，不讓他們居住在湟中地區。到了漢宣帝即位之后，漢廷派光祿大夫義渠安國巡查羌人各部。羌人先零部落首領對義渠安國說：“我們希望能時常北渡湟水，到沒有耕地的地方去放牧。（愿時渡湟水北，逐民所不田處畜牧。）”義渠安國表示同意，并將他們的請示奏報朝廷。后將軍趙充國彈劾義渠安國“奉使不敬”，擅作主張。此后，羌人以漢使曾經許諾為借口，經常渡過湟水，當地郡縣也無力禁止。
后來，先零部落和其他各羌族部首領二百余人商議，通過彼此交換人質、共同盟誓，以解除相互之間的怨仇。漢宣帝得到消息后，就詢問趙充國的看法。趙充國說：“羌人之所以容易控制，是因為他們每個部落有著各自的首領，彼此間曾多次互相攻擊，內部不能統一。三十多年前，西羌背叛朝廷之時，也是先解決自身內部的仇怨，然后再合力進攻令居，最終和大漢對抗，歷時五六年才平定。匈奴多次引誘羌人，企圖和羌人聯合進攻張掖、酒泉地區，讓羌人在那里居住。近年來，匈奴西部地區受到困擾，我懷疑他們又派使者到羌中和羌人部落聯合。我擔心西羌事變并不局限于此，他們還會和其他部族再次聯合，咱們應提前做好準備。（羌人所以易制者，以其種自有豪，數相攻擊，勢不壹也。往三十余歲西羌反時，亦先解仇合約攻令居，與漢相距，五六年乃定。匈奴數誘羌人，欲與之共擊張掖、酒泉地，使羌居之。間者匈奴困于西方，疑其更遣使至羌中與相結。臣恐羌變未止此，且復結聯他種，宜及未然為之備。）”
一個多月以后，羌人首領、羌侯狼何果然派使者到匈奴去借兵，企圖進攻鄯善、敦煌等地，試圖隔斷漢朝通往西域的道路。趙充國認為：“狼何不可能獨自訂出此計，我懷疑匈奴使者已經到了羌中，先零、罕、幵乃等羌人部落才摒除新仇舊恨，訂立盟約。一到秋天馬匹肥壯之時，必有事變發生?，F在應派出使臣巡視邊塞防御情況，預先備好敕令，設法阻止羌人各部落解除仇恨，瓦解他們的聯盟，以破敗他們的陰謀。（狼何勢不能獨造此計，疑匈奴使已至羌中，先零、罕、幵乃解仇作約。到秋馬肥，變必起矣。宜遣使者行邊兵，豫為備敕，視諸羌毋令解仇，以發覺其謀。）”于是丞相、御史再次稟明漢宣帝，派義渠安國巡視羌人各部，分化各部落。
攘外必先安內，安內然后可以攘外。所以為了控制包括羌族在內的少數民族，第一要考慮和防備的就是他們內部的統一，只有互不往來，才可分而治之。
