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通常認為，當遭遇緊急狀態的時候，公民的一些權利必須受到某種必要的限制。那么，哪些權利應當受到限制、哪些限制才稱得上是必要等問題必須給予更為具體的回答。在法治國家的語境下，這些答案往往會轉化為邏輯上相關的法律規則，以便為政府的行動和政策提供合法的指引。雖然規則更為具體、更為細致以及更具可操作性，但是，就一部制定法而言，如果缺乏一系列反映正確價值追求和立法精神的法律原則，即使規則被制定出來，它們也只是一堆缺乏“先導”和“靈魂”的死板指南，甚至對它們的嚴格執行還可能產生和預期相反的實踐后果。

在我國2004年的憲法修正案中，我國憲法的三個條款同時寫入“緊急狀態”這一概念?；蛟S是受限于基本法的定位，除了規定哪些主體有權決定和發布緊急狀態之外，我國憲法對其余問題并無涉及。另外，原本人們有著更多期待的我國《緊急狀態法》也中途夭折，被我國《突發事件應對法》（以下簡稱：《應對法》）所取代。雖然突發事件可以部分等同于緊急狀態，且《應對法》也始終強調對政府權力的規范，但是，在如何對待公民權利這一關鍵問題上，其相關條款要么涵蓋面有限，要么僅為過于簡單且松散的原則性規定。具體來說，這部法律存在如下不足。

首先，《應對法》缺乏對公民權利的足夠重視。除了該法第一條和第十一條提到了“保護人民生命財產安全”和“有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”，以及第十二條所規定的“財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”這三處與權利或權益有直接或間接關聯的條款外，整個《應對法》再無任何與公民權利有關的表述。

其次，作為一部調整和規范突發事件應對關系的法律文件，《應對法》僅僅將突發事件視為一種客觀的事實，忽略了其可能蘊含的規范性意義。例如，《應對法》的第三條規定：“本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”換言之，在立法者看來，突發事件只是一種單純的事實，是一種特殊的“社會生活狀態”，其中包括自然災害、重大事故災害、嚴重傳染病流行等“事實”或“狀況”。然而，除了事實的維度之外，突發事件還理應擁有一種規范性的維度。雖然立法機關希望在法治的框架下應對這一事實，但他們卻（在有意無意間）忽視了一個重要的問題——如果突發事件需要法律進行規范的話，那么它究竟會呈現出何等樣貌？實際上，這種提問隱含了如下預設，即不同的規范進路和立法精神會促成不同規范面貌的突發事件。在這個意義上，“突發事件”其實發揮著一個解釋性概念的功能。與此同時，對“突發事件”的不同規范思路和解釋差異還會最終影響到看待公民權利的基本方式以及相關解決方案的設計。正是在這個意義上，突發事件之所以會成為一個難題，并不僅僅因為某些事實上的多變性或突發性，而是還源于其多樣化的規范樣態及背后復雜的政治與立法環境，或者簡言之，源于其解釋性特質所可能帶來的實質分歧。

最后，從更深層次的角度看來，《應對法》其實在立法精神上忽視了（規范的）突發事件與公民權利之間的內在關聯。由于立足于以公權力的快速施行以及合法有效地應對突發事件為宗旨，《應對法》其實采取了一種基于政府效能的單向思維模式：當遭遇突發事件時，政府應當如何才能快速有效化解危機。盡管政府的作用從來不能小覷，但正是基于這種立法思路，人們才能理解為什么整部法律中僅有三個原則性條款提到了公民的權利和權益，而在規則的部分幾乎不涉及具體的或細節性的權利保護問題。

然而，如果將《應對法》視為一部以執法為最終宗旨的法典，那么，它就不應只是一部政治宣言，而是一個更具操作性的行動指引。基于這一點，在遭遇緊急且多變的突發事件時，如果關鍵的應對之法中沒有提示性、約束性或操作性的原則和規則的規范，很難想象執法人員會在危急之中考慮甚至是保護普通公民的基本權利。即使他們真的這么做了，但仍是缺少“依法行政”這一理由和依據的支撐。換言之，他們對公民權利的保護更多地是基于道德而非法律。另外，雖然權力與權利的平衡經常被指責為難以落實、難以操作，但需要強調的一點是，該問題的關鍵不在于平衡是錯誤的，而是應當怎樣才能更好地平衡。人們不能因難以化解平衡的理論難題而反推出平衡本身在實踐中毫無必要。如果不講平衡而一味強調權力的有效施行，或許效率是有了，但最終的效果可能并不理想。

如果以上分析可以被接受，就我國《應對法》而言，以下問題便不是突兀的或毫無意義的：在這部法律中，是否有必要設置與權利有關的法律原則？如果有必要，又該怎樣建構這些原則？立法者又會遇到哪些難題呢？筆者于本文中的討論將會圍繞這些問題展開。不過，為了避免論題過于瑣碎和分散，以下限定是必要的：本文將定位為一篇法理學論文，而非提出某種立法建議或草案設計。具體來說，現代立法機關之所以演化為一個大型的集合體，最主要原因就在于審議法案過程中必須要經過一系列復雜而充分的論辯和妥協程序。這既是對多元化與分歧這一現代政治實踐的尊重，也是對民主價值的尊重。在這個意義上，一部法律的建構絕非依賴于某些學者說了什么（也許學者的學說可能會起到某種作用），也不是一兩篇論文就能解決的。正是基于這一考慮，筆者于本文中無意設計或論證一兩條原則性的條文草案，而希望在理論上探尋一些初步但或許有益的建構思路。另外，通過澄清圍繞在突發事件與（公民）權利這兩個概念之上的種種誤解，筆者也希望為相關原則的立法實踐掃清一些理論上的障礙。

 在正式聚焦限權原則之前，有必要解決一個最為基礎的理論前提問題，即在突發事件中，討論權利問題不但是可能的，而且是有意義的。因為根據某種解釋進路與立法模式，突發事件可能會擠壓甚至強勢排除權利話語的存在空間。那么，權利問題有可能被安置于突發事件之中嗎？或者說，在何種（經過解釋的或規范的）突發事件中，人們討論權利（限制）問題才不會是一個理論上的幻想？對這種問題的回答將構成以下所有討論的起點。然而，為了行文的便利以及具有更大的理論包容性和適應性，除了涉及《應對法》的具體法條和所欲涵攝的具體情境之外，以下筆者將統一使用“緊急狀態”來替代“突發事件”。

在有關緊急狀態的理論建構和制度設計中，大體存在兩種主要方案，即基于目標的（goal-based）方案與基于權利的（right-based）方案。該兩者的區別，并不只在于是否只重視目標或權利，而是源于對兩個范疇之基本關系的不同表述。某一規范模式會賦予其中一個范疇最為重要的地位，并證明其他目標或權利是從屬的或派生的。德沃金稱其為“構成性”的（constitutive）立場，我國學者則傾向于使用“本位”這個詞匯。

在很長一段時間里，對緊急狀態的理解都遵循了一種基于目標的極端的理論方案，即一種以利維坦式的主權者為絕對本位的方案。由于被認為會危及主權者或君主的統治，緊急狀態的出現與否、是否嚴重等問題就需要由君主或少數幾個主權者來判斷和決定；而緊急狀態權由此被認為是一種主權者的天然特權或習慣性權力，不能由法律加以限制。許多西方經典作家都傾向于選擇這種進路。例如，盧梭曾指出：“如果危險已經到了這種地步，以致于法律的尊嚴竟成為維護法律的一種障礙，這時候，便可以指定一個最高首領，它可以使一切法律都沉默下來，并且暫時中止主權權威?！?span>阿克曼將這種思路統稱為“生存理性”，因為“那些在危機時刻不能訴諸獨裁的共和國一般將在嚴重情況發生時歸于毀滅”。

在現代法治國的語境下，不受法律約束的特權思想逐漸式微，緊急狀態及其相關權力大多為各國憲法所規范。不過，那種基于主權者的絕對化思路卻并未式微。德國《魏瑪憲法》就是這樣一個典型的例子。有學者指出，魏瑪共和國之所以失敗，重要原因之一就是《魏瑪憲法》的缺陷，尤其是“帝王總統”的設置。盡管其初衷是建立議會民主制，但《魏瑪憲法》采取了一種妥協形式，將議會民主與總統所代表的行政權威置于一套憲法之中。總統被賦予了獨立于議會的權力，其中就包括了緊急命令權。由于這種妥協性，總統可能會演變為一個超級政治領袖，尤其當政黨政治無法產生穩定的多數之時。事實上，興登堡總統后來的確濫用了緊急命令權與解散國會的權力，并由此摧毀了國會的權威與人民對代議制民主與共和政體的信心。當然，總統對緊急權力的濫用，或許有其迫不得已之處，但人們無法否認的是，即使憲法在形式上規范了緊急狀態，但只要一種利維坦式的思維進路依然處于主導地位，緊急狀態及其相關權力就沒有在實質上被約束或控制。

如果將緊急狀態全部系于主權者一人或幾個人，那么，權利問題就變得不重要了。由于緊急狀態關乎主權者的生存，在他們那里，重要的不是民眾的權利，而是他們自己的（或以自己為中心的小部分群體的）利益或特權是否受損。當然，如果在保有權力的同時能夠保護民眾的權利，主權者也會樂享其成，但在這個時候，權利僅僅是附帶性的。如果選擇這種視角，緊急狀態與權利之間的關系就十分簡單了：根據主權者的判斷，緊急狀態只要有可能（哪怕可能性很?。┪＜皺嗔ι踔辽?，那么緊急狀態就屬于一種強勢的取消條件。不僅是權利，其他任何可能沖突的利益都可能而失去一種受保護的地位。在這個意義上，不但緊急狀態（及其所引發的限制措施）與權利之間可能存在嚴重的沖突與對立，而且任何有關權利的討論都將失去意義，因為權利只是一個可以被隨時“取消”的對象。

除了前述傳統進路之外，是否還有其他方案來規范緊急狀態呢？布魯斯·阿克曼（Bruce Ackerman）的“緊急狀態憲法”（The Emergency Constitution）理論為此提供了一種智慧和有益的知識資源。通常認為，這一理論主要是針對一個現實問題，即如何去應對一場“恐怖主義的戰爭”，但從理論淵源上看，阿克曼其實在嘗試回答一個經典悖論即“林肯問題”：如果在危機時刻不訴諸獨裁，那么共和國一般將在嚴重情況發生時歸于毀滅；而政府若選擇獨裁，這些手段又會摧毀憲政國家的基本結構，因為“在危機或緊急狀態下的政府不可能是立憲政府”。為了解決這一悖論，阿克曼認為，必須設計一種新的憲法框架，一方面允許行政機關采取措施來應對緊急狀態，另一方面又可以避免對公民權利的永久限制。

對這一理論的詳細討論筆者將在之后展開，這里先給出兩點評論性的意見。首先，阿克曼更新了緊急狀態的規范基礎。他敏銳地指出，傳統成文憲法所規定的緊急狀態是以“生存理性”作為憲法基本理念的，但是鑒于時代背景的轉換以及問題自身的復雜性，對緊急狀態的界定與規范應當讓位于“重新保證理性”，即向普通民眾保證，緊急狀態僅僅是一個例外事件，無需過度擔心與極端恐懼。那種傳統的、啟蒙運動所推崇的主權者必須被取代，普通民眾應當成為緊急權理論必須重視的對象。其次，為了保證緊急權力不被濫用，阿克曼主張將論證負擔置于政府。阿克曼承認，一種“超級多數的投票機制”并不會自動發生作用，而是必須依賴于行政機關的積極作為，即持續不斷地向國會提供真實的信息，尤其是讓少數派得到信息。他建議在國會中成立一個監督委員會，迫使行政機關持續提供各種信息為自己行為的合法性提供理由。另外，由于總統需要在一段時間后再次獲得授權，因此他就必須小心地行使其權力。如果他濫用緊急權力來行不法之事，或者無法說服公眾和國會的議員，那么其權力就會被中止。

雖然上述觀點沒有直接涉及以權利為本位的問題，但這種立法思路卻預設了權利的重要性。如果對緊急狀態的規范必須要考慮到普通民眾的訴求，那么，權利就不再是可有可無的，或者不再是一個可以被隨意取消的對象。換言之，對于權利而言，緊急狀態并非是一種絕對的取消條件。用阿克曼的話說，如果我們“需要將緊急狀態重新合理化”，那么就必須在法律框架中“重新保證”一點，即“該框架允許一種暫時的緊急狀態，從而既能夠讓政府負責重新恢復的功能，同時對個人權利不至于造成長期的損害”。即使有人認為，這種看待緊急狀態的方式只是一種“帽子戲法”，也就是將之前放進去的東西——權利——又偷偷地拿出來，但畢竟不同于傳統理解，在這種立法模式中，權利的位階至少被提高了，或者說，權利可以與權力一起正式地平等對抗了。如果沿著這個思路走下去，一方面，人們可以繼續設計具體的法律制度來實現這兩者（權力與權利）的平衡；另一方面，人們也有可能進而討論一個（元）理論問題：在（如此規范的）緊急狀態之下，政府應當如何在原則上對待公民的權利。

總之，以上論述嘗試掃清如下理論障礙，即緊急狀態與權利（保護）之間并非總是相互對立的，前者也并非必然排除或擠壓后者的存在空間。如果緊急狀態不僅僅是一個單純的事實，那么，通過某種建構性的解釋，人們完全有可能將權利話語安置于緊急狀態之下。正是在這個前提下，人們才有可能去討論權利的限制或保護問題，或者說，權利問題才不會僅僅是一個幻想，而是一個真正有意義的、值得討論或關注的問題。

 盡管只是一種理論建構，且沒有一部現實中的憲法是圍繞緊急狀態而設計的，但在本文主題內，阿克曼卻（在有意無意間）指出了一種有益的方向，即憲法與緊急狀態之間存在一種相互融貫（甚至是融合）的關系。在我國現有法律體系的框架下，如果承認《應對法》是憲法的下位法和對憲法的具體化，它就必須同我國《憲法》保持一種體系上的融貫性。

不同于很多法律法規，《應對法》的第一條并沒有采用一個慣常的表述，即“根據憲法，制定本法”。不過，這種“疏忽”并不意味著該法與憲法無關。如果“每種法律必然屬于一個法律體系”，而憲法又是一個最根本的授權性規范，那么，由全國人大常委會制定和通過的《應對法》便自然被納入我國的法律體系之中。另外，不同于民法等“目的中立”的私法，除了制定權的來源以外，《應對法》的具體內容其實都可以在憲法之中找到原始的或抽象的依據。正是在這個意義上，《應對法》是“目的依賴”的，或者說是“執行目的”的，其規范意義之一就在于將憲法的基本要求予以具體化，以便使其更具可操作性。

如果以上分析可以被接受，那么無論從立法上，還是從法律解釋上，《應對法》都應當與憲法保持一種原則上的融貫性，即“證成立法機構所謂的權威所必須的政治原則，在判斷立法機構頒布的制定法之意義時也應該得到全面貫徹”。在這個意義上，如果憲法中強調了對權利的保護或者對權利的限制，那么這一精神也理應在《應對法》中得到體現。然而，《應對法》并沒有滿足這種立法上的原則一貫性。首先，作為整部法律的總綱，該法的第一條明確提出了“保護人民生命財產安全”這一總體性要求。然而，即便不考慮該條的高度概括性和抽象性，“人民的生命和財產安全”也并不能全面涵攝公民的基本權利。畢竟在緊急狀態下，可能受限的并不僅僅是生命與財產權利。例如，在緊急狀態下，人們的言論自由權會受到限制嗎？如果人們的言論自由權會受到限制，那么會受到何種程度的限制呢？人們會因其夸張的言論而受到制裁嗎？其次，該法第十二條要求“財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”，但這種方案也僅是事后的補救措施，即便有效，也并不充分。最后，該法第十一條其實是比例原則的重述，即“多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施”。然而，這種方案過于簡單了：一方面是因為它忽略了比例原則自身所隱藏的缺陷，并想當然地將其視為一種有效的解決方案；另一方面是因為它放棄了一種努力，即放棄了探尋其他或許是更為精致與有效的法律原則的智慧征程?；蛟S，當適用比例原則時，即使它自身沒有問題，行政執法者們也可能把整體的法律實踐“呈現為一件無原則的事情，因為它訴諸一條特殊的原則來為針對某些公民施加的強制提供辯護，而在拒絕給予另一些人以賠償時又會拒絕這一條原則”。

 實際上，對于必要性問題，可資利用的理論資源眾多，且選擇切入的角度也不少，筆者的以上分析僅嘗試從一般教義學的視角切入，并希望基于法律體系的內在融貫性來論證限權原則的必要性。如果這一問題已經解決，下一個就是選擇何種法律原則的問題。由于解題思路必須依賴憲法的基本立場，人們必須首先回答以下問題：對公民的基本權利，我國憲法究竟持有何種立場呢？

我國憲法并沒有將權利保護置于一個絕對的排他性地位，而是體現了某種限權的思想。這一點可以從人權條款在憲法中的位置推知。在2004年的我國《憲法》修訂中，“國家尊重和保障人權”被寫入我國《憲法》，作為其第三十三條第三款被安置于“公民的基本權利和義務”一章。這種設計和安排隨即引發了學術界的熱烈討論。盡管大家都同意“人權入憲”體現了黨和國家對人權和公民權利的高度重視，但不同于許多“十分拔高的理解”，有學者就認為，從“人權條款”的位置及其與前后規范的邏輯關系來看，這個設計所宣示的憲法的價值取向是十分明確的：一方面，“尊重和保障人權的地位和重要性尚遠不能與序言中的國家任務以及總綱中依法治國方略等內容相提并論”；另一方面，“保障人權并不是無限的，公民在享有憲法和法律規定的基本權利即獲得人權保障的同時，還必須履行憲法和法律規定的義務”。如果這一論斷可以被接受，《應對法》中的有關公民權利的原則性規范最好被表述為“限權原則”。如此建議的原因主要有兩點：一是基于筆者于本文中提出的體系性融貫的要求；二是更加符合該法的立法用意和語詞表述。這里筆者再對第二點稍加論述。《應對法》的第一條其實已經明確宣示了自己的立法精神和價值取向：在“保護人民生命財產安全”之前，立法機關強調了三項更為重要的實踐目的，即“預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動”。或許有人不同意這種目標排序所表達的重要性位階，但即便拋開這一爭議，無論是其第一條的原則性規定，還是后面諸多具體的規則性表述，不可否認的是，它們都共同預設了政府在應對突發事件中的主導地位和推動作用。換言之，“預防”、“減少”、“控制”、“減輕”、“消除”等諸多行動和措施的施行者都是政府和公權力機關（及其工作人員）。如果承認這一點，那么“限”字似乎更好地體現了政府的主體地位與基于政府主導的視角。尤其是在緊急狀態下，政府必須對公民的某些權利給予某種必要的限制。也許有人會質疑道：“即便承認政府的主導性，‘護權’也未嘗不可呀？政府難道不可以護權嗎？‘限權’的思想會不會在實踐中造成對權利的損害呢？”對此，筆者將作出以下兩點回應（這兩點回應也可以視為對“限權原則”之名的進一步證成）。

一方面，盡管古人強調“名不正則言不順”，且筆者于本文中專門討論命名問題，但在筆者看來，名稱所實際體現的價值追求比名稱本身更為重要。其一，任何正式的我國法律中都不會在每個法條之前添注一個括號以標明該條款的名稱，因此無論是叫“限權原則”還是“護權原則”，其實僅為人們的使用和稱呼便利，并不涉及任何實質的行為評價和合法性判斷。其二，無論選擇何種稱謂，《應對法》都不應也不會削弱一個基本的價值追求，即對公民權利的持續保護。可以設想一下，如果政府行為的最終著眼點和行動“紅線”不是民眾的權利，那么任何“限權”原則的建構都是毫無必要的。在這個意義上，限權和護權其實是一個硬幣的兩面而已。其三，更為重要的一點，人們之所以會對“限權”之名感到擔憂，主要是受制于一種傳統的二元對立的思維模式。或許是因為思維的便利，人們通常僅會關注緊急狀態（及其所引發的行政舉措）和公民權利這兩個極點之間的互動和沖突：要么是緊急狀態威脅公民權利，要么是公民權利碰撞緊急狀態。因此“限”字似乎必然預設了一種沖突和對立的狀態。實際上，如果不把緊急狀態視為一種單純的事實，而是將它和權利都視為一種解釋性的概念，那么，通過一種創造性的解釋，人們就可以在一個更大的價值之網中實現這兩個概念的融合。它們之間并非僅有沖突和對立，而是一對相互支持與關聯的概念。

另一方面，如果選擇“限權”之名，實踐中可能會產生一種超范圍的涵蓋效果：限權（利）的同時也意味著限權（力）。眾所周知，民法乃是護權之法的典型。以我國《民法總則》為例，無論是對私權保護的強調，還是將意思自治重歸私法正統，抑或是對民事立法權的不斷“上收”，甚至包括對法源范圍的擴大，無不顯示立法機關在盡最大可能地尊重與保護權利。相反，公法調整人民與國家之間的關系，重在規范公權力之授予行使。如果任意擴大公權力的范圍和法律依據（法源），將使公權流于恣意。由此，作為公法的一員，如果《應對法》中規定了限權原則，那么其所“限”之權實際上不僅包括權利，還應包括權力。換言之，雖然從政府視角出發，緊急狀態需要對公民的權利有所限制，但如果將該法置于更大的法治語境之中，同時再考慮公法本身的功能性限制，《應對法》對公權力的限制也應屬于題中應有之意。在這個意義上，限權與護權在此處同樣一致，并無厚此薄彼的意味。當然，其中的關鍵之點在于：是否能夠真正限權（力），必然體現在如何限權（利）的規范設計上。假設所有的權利都被限制，那么所謂的對公權力限制便成為一個空談。那么，哪些權利必須被限制？哪些權利是根據情況才可以被限制？哪些權利根本就不能限制？選定具體的權利之后又當如何限制？所有這些問題自然是限權原則所必須重視的。

 既然不是所有的權利都需要被限制，那么，在緊急狀態下，哪些權利應當入選而哪些不必列入呢？通常的思路是制作一個清單，然后將必須予以限制或不能限制的權利分門別類地放進去。很多國家的憲法和有關國際公約都采用了這種思路。例如，1982年《葡萄牙共和國憲法》第十九條第四款規定：“宣布戒嚴決不能侵犯生命權、人格完整、個人身份、個人的公民資格與公民權利、刑法的非追溯性、被告人的抗辯權及信仰自由和宗教自由?！?/span>《美洲人權公約》第二十七條規定，不得因緊急狀態許可暫時停止下列權利條款的實施，包括法律人格權、生命權、人道待遇的權利、不受奴役的自由、不受有追溯力法律的約束、良心和宗教自由、家庭的權利、姓名權、兒童的權利、國籍的權利、參加政府的權利，以及暫時停止實施為保護這些權利所必要的司法保證。為了方便起見，這可以被稱為“靜態的權利清單模式”。

盡管靜態的權利清單清楚、明白、便于操作，但這種思路的缺陷也是十分明顯的。如果考慮到人類的理性有限，即使匯聚眾多立法專家的立法機關也不能避免的話，制成一個令人滿意的清單就成為一個極有難度的工作。如果基于一種權利保護的思路，那么即使多列一兩個權利也不會造成嚴重的后果。如果選擇相反的思路，則多入選一個權利，要么會造成一項本不該受限的權利受到損害，要么造成本不應施行的權力發揮影響。在緊急狀態這一異常的突發情況中，以上后果就可能被迅速放大，甚至有不斷惡化的可能。另外，受限權利的列舉通常都由規則完成或者需要規則來配合，但是，規則本身的固化有可能讓這種清單變得僵硬以至于在實踐中被“荒廢”。如果立法者無法詳細規定各種具體手段及其適用條件，當發生意想不到的危急情況之時，過于細節化的規定可能會阻止有效信息的獲取。例如，在美國的反恐行動中，對于被監禁的恐怖分子，行政機關能夠在多大程度上對其使用酷刑便是一個熱議的問題。另外，如果將某些特殊的權力進行固化，那么行政機關便會嘗試探尋其邊界，甚至有可能進一步擴大這種權力。《魏瑪憲法》便是這樣的一個教訓。

為了避免上述難題，立法者可以選擇一種動態的限權思路。筆者于本文中提到的“緊急狀態憲法”理論就采用了類似的方案。阿克曼認為，當第一次恐怖襲擊發生后，為了實現一種“重新保證”理性，防止恐怖襲擊再次發生，某些行政權力——例如在無需遵守合理懷疑的標準的情況下，就拘留恐怖嫌疑分子40天至45天——是必須且適當的。然而，成千上萬的無辜者將會被這些緊急性拘留權的羅網所捕獲，因此又必須控制這些權力。由于反對以法院為中心的控制機制，阿克曼引入了一個“類似于自動扶梯那樣”不斷上升的“超級多數投票機制”。具體來說，當恐怖襲擊剛剛發生時，國會中的代表僅僅以簡單多數就能夠宣告緊急狀態，并授予行政機關廣泛的緊急權力，但是，緊急狀態及其權力只能持續40天到60天。時間一到，行政機關將再次需要國會的授權，而這一次國會中必須有60%的代表同意授權，下一次則需要國會的70%的贊成票，并依此類推。除非是極端的緊急狀態，否則，阿克曼認為，這種“自動扶梯”的機制將使得緊急權力只處于相對短暫的時間，而緊急狀態也在不斷地走向死亡。

以上方案源于緊急狀態的一個基本特點即暫時性。在阿克曼的憲法設計中，國會代表需要每隔一段時間（如兩個月）公開對緊急狀態的存續進行投票。這就使得緊急狀態總是暫時的。在每次投票前，大家都要討論一個問題，即緊急狀態是否還有必要繼續下去。這種不斷的反思會使得延續緊急狀態變得十分困難。如果最終需要上升到需要80%議員同意的程度，人們都會明白，立法機關不能再有所作為了，因為出現了真正緊急的狀態，比如恐怖分子反復發動進攻并不斷造成災難性后果。

盡管阿克曼主要針對的是緊急狀態的宣布與存廢，且主要著眼于程序上的制約，但這種思路同樣可以適用于限權原則的設計。例如，當第一次恐怖襲擊發生后，為了防止再次發生類似襲擊，同時為了防止民眾的恐慌，行政權力可以采取一種“一攬子”的限制措施，將盡可能多的權利納入限制清單，例如言論自由權、私有財產權以及前述在無需遵守合理懷疑的標準的情況下限制嫌疑人的人身自由權。之所以可以采用這種大范圍的“一攬子”模式，主要出于兩點考慮：第一，因為緊急狀態的突發性與復雜性，行政機關及其工作人員難以在短時間內做出準確的判斷，所以相對于仔細甄別所帶來的不便（例如高昂的時間成本），不如采取一種類似于一體授權的權利限制模式；第二，緊急狀態是暫時的，且對實體權利的限制必須同時輔之以程序性的限制，例如那種“類似于自動扶梯那樣”的有關宣告和解除緊急狀態的程序。如果以特定的程序決定終止緊急狀態，那么在極為有限的時間內對權利進行廣泛限制的消極影響也是可控的。當然，如果決定延續緊急狀態，則受限權利的清單必須予以收縮。一方面，政府已經對特定緊急狀態的具體情況有所了解，從而可以有針對性地采取行政措施。另一方面，社會和普通民眾也會根據緊急狀態的特殊性采取適當的調整和自我保護方案。鑒于突發狀況的沖擊性已經減弱，就需要適時調整入選的受限權利清單。簡言之，在緊急狀態的第一階段，所限權利的范圍可以大一些，但隨著緊急狀態的延續，需要被限制的權利類型將會逐漸減少，這個過程應當從恢復某些最不能限制的極少數權利開始。

與阿克曼將論證負擔置于政府這一觀點相適應，上述動態的權利限制必須同時輔之以一種動態的雙重論證/論辯思維。這是該立法思路中同樣重要的一點。例如，面對國民甲的反戰言論，為了避免可能引發的動亂，處于戰爭狀態的該國政府能否限制其言論自由權呢？除了在立法上必須做出一種暫時性的保證及相關的程序設計之外，政府還必須做好以下準備：考慮到行動成本，政府通常會在采取措施前提出一種在最大程度上有利于自己的解釋。如果沒有反對意見，具體措施便可以直接貫徹執行。不過，政府必須明白，一旦開始執行，它的解釋并不處于絕對的、不可撼動的地位。甲完全可能做出相反的回應。例如，甲可以主張，言論自由權所保護的，乃是一個人真誠表達其政治信念，并通過這種表達來參與社會事務的資格。如果政府限制了自我表達，這種做法不但會侵犯他作為一個社群之平等成員的資格，而且還剝奪了他實現自我或完善自我的可能性。在這個意義上，政府沒有任何理由來限制個人的言論表達。

如果感覺最初的解釋太過薄弱，政府可以做出一個新解釋，但這種做法將會顯得之前的舉措有些隨意。它也可以繼續增添理由來強化論證，但考慮到原始起點較低，后續的證明負擔可能會很重。它還可以選擇第三種方案，這是一種更為具象化、更為直觀或更為形象的論辯方案，即求助于其他“同樣重要的”權利。例如，當某地發生社會暴亂時，政府就有理由限制權利：你沒有權利“打砸搶燒”，也沒有權利用U型鎖砸別人的頭部，即使你認為這是一種自然的表達的方式，你也沒有權利去做。在很多既往的案例中，通過這種較為形象的“權利對抗權利”策略，政府的論證負擔通?？梢源鬄闇p輕。

需要注意的是，一旦引入對立的權利，論證結構就可能因此而改變，尤其當出現權利分歧的時候更是如此。例如，人們可能質疑，那些對立的權利真的存在嗎？如果的確存在，又如何證明它們之間是“同等重要的”呢？為了回應這些疑問，政府可以選擇那種基于目標的方案，也可以求助于更為抽象的基于價值的論證。如果選擇后者，政府方面至少要承擔兩項論證責任：其一，它必須建構一個獨特的價值來為那些對立的權利做出支撐；其二，它還必須在兩種價值之間進行比較，從而證明這些權利之間是“同等重要的”。當然，較之于原初的具體化策略，政府的論證負擔被大大加重了。然而，與此同時，該原則論證的范圍也在無形中被進一步拓展了。由于至少涉及兩種價值，無論最后比較的結果如何，更多的道德價值被統合于一個論證結構之中。

盡管論證已經高度抽象，但相反的論辯卻依然可能出現，因為不同的立場會把不同的價值視為“最基本的”。不過，爭論的存在不意味著論辯會一直持續下去。對此，有必要區分強的論辯與弱的論辯兩種論辯。所謂強的（積極的）論辯，主要是指論辯各方始終勢均力敵，但缺乏必要的終結程序。其結果是，或者一方不得不承認論辯失敗，或者始終無法得出最終結論。在學術討論中，這種論辯始終是值得追求的。然而，在政治實踐中，無終結的論辯卻會使得集體行動無法可能。通常，政治過程會選擇一種弱的（消極的）論辯，即允許一方首先采取行動，并同時為該行動提供辯護，另一方則負責監督，隨時準備啟動反駁程序展開論辯。就緊急狀態而言，消極論辯擁有極為重要的意義。具體來說，為了有效應對突發情況以及其他不可預知的危險，政府在采取最初的行動時僅需承擔較弱的論證負擔，尤其是要首先保證不會實質性否定或長期限制相關權利。作為其結果，政府的迅速行動會有效安撫民眾，而它的初步論證會讓人民相信，民主的憲政結構并沒有因此而終結。在這個階段，具體的制度設計可以多樣化，例如，可以允許政府在發布（保證）聲明之后直接采取行動，也可以讓議會僅以簡單多數的同意就宣布進入緊急狀態。不過，緊急權力的初步施行時間必須是暫時的。只要規定的時間一到，政府就必須面對各種（制度性與非制度性）質疑。面對不斷攀升的質疑與反駁，政府方面必須繼續為其原來的行為或即將展開的行為辯護，甚至需要不斷提升論辯的梯度。阿克曼所提出的“自動扶梯式”的投票機制就屬于這種對抗性的制度設計。正是基于這種民主的對抗機制，除非遇到了極端情況，否則，論證強度的不斷上升將會迫使緊急狀態逐漸走向終結。

需要注意的是，之所以賦予政府必要的論證負擔，主要是因為對預測性的挑戰始終存在，并且基于政府的限制性理由通常會置于某種預測之上。當然，如果政府能夠合理計算，例如限制反戰言論可以拯救一個人、兩個人或者更多人的生命或財產，那么問題就簡單了。然而，在緊急狀態下，這種計算是無法完成的。這并不是說不能進行某些統計（例如事后對死傷人員和被損害財產的統計），而是由緊急狀態的性質——不確定性或難以預測性——所致。沒有一個人，也沒有一個政府可以對動亂的產生、發展和結束進行準確的預測。盡管政府必須竭盡所能去保護民眾的生命與財產安全，但其也必須同時認識到一點，即“任何確定和消除動亂的原因而進行的努力，……都是在探索、實驗和錯誤中進行的。它必須在高度不確定的條件下作出決定”。正是在這個意義上，如果政府意圖在一種不確定的狀態下去限制某些權利，它就必須清楚地論證一點，即該項權利的施行與某些不利后果之間存在確定的因果關系。如果這種因果關系只是預測性的、可能的、不一定的，那么，政府就沒有理由在權利問題上首先發起進攻。換言之，在進行權利的動態限制時，“慎之又慎”是貫穿始終的一條紅線。

盡管以上論證主要是基于政府的視角展開的，但這種論辯的思路也適用于立法機關，尤其是在制定第二、第三甚至第四階段的權利限制清單的階段。因為越是到了后續階段，立法者需要列入的權利也就越少，因而對選擇理由的論證或論辯負擔也就越大；該階段與第一階段的唯一區別就在于論辯的對象不再是行政機關與普通民眾，而是立法辯論中的黨派或黨團雙方。

隨著緊急狀態的延續，權利清單的內容會逐級減少，動態的權利限制模式由此展現了一幅立體的、類似于金字塔的權利結構。金字塔的頂端保留了盡可能少的權利類型，它們都是應付緊急狀態所必須予以限制或不能限制的。從理論上說，動態模型若想獲得證成，人們必須首先解決兩個難題。其一是立足于尊嚴的權利論證，因為它將所有權利均視為源于尊嚴這一基礎價值，由此則形成了一種權利的平面圖畫。在這個意義上，權利選擇就變得異常困難：要么全選，要么都不選。其二是更為嚴重的挑戰，即如果認為政府對權利的限制始終或必然與民眾的權利存在對立與沖突，那么在不同階段選擇不同的權利予以動態限制，要么是在欺騙，要么毫無意義。圍繞第一個難題的討論已經不少，并且也獲得了部分共識，因此筆者在這里將重點關注第二個。如果必然沖突的觀點是一種誤解，那么限權原則的構建不但有著實踐意義，而且有其存在的道德價值。限于篇幅，以下筆者將不會采用一種思辨的方法來逐步呈現基本觀點，而是直接鋪陳那些支持基本觀點的理論預設、概念工具和論證步驟。

首先，需要做出一個理論預設。《應對法》是以政府主導為實踐旨歸，且政府的行為通常會具有強制性，因此，除了滿足合法性的要求之外，政府的行動還必須具有某種正當性。如果權利選擇在某種意義上可以被視為權利分配，或者在更廣泛的意義上屬于分配正義的一種，那么任何政府，除非它同意以下兩條基本原則，否則都沒有正當性：其一，它必須對自己主張擁有統治權的每一個人的命運給予平等的關心（簡稱“平等關心原則”）；其二，它必須對每一個人自主決定如何讓自己生活（中的某些東西）更有價值的責任和權利給予充分的尊重（簡稱“個人責任原則”）。由于沒有任何政治中立的權利選擇，政府的限制方案若要證明是正當的，都必須表明它是如何尊重這兩條基本原則的。換言之，這些指導原則劃定了一種公正的權利限制方案的邊界。

其次，對權利的概念而言，筆者于本文中的討論其實預設了一個分類：可限制權利與絕對保留權利。前者是指那些可以被政府限制的權利，特別是在緊急狀態的第一階段可以被迅速納入限制名單的諸種權利類型。后者則強調了政府行為的界限，即無論怎樣都不能予以限制的那些權利。這種分類將權利置于多元化的基礎之上，而非某個單一的政治道德原則（例如尊嚴）之上。例如，從個人責任出發，人們可以推出自治的權利，而后者又可以推出言論自由的權利。另外，從平等關心的角度來看，獲得正當程序的權利和個人財產權就屬于政府需要重視的那些權利。

基于上述理論預設和基本分類，人們就可以嘗試去消除那種誤解了。具體來說，如果政府對權利的限制始終或必然意味著對普通民眾之權利的侵害，那么，無論選擇動態的限制方案，還是靜態的權利清單，其實都沒有什么實質性的區別。如前所述，這屬于一種外在的、兩極對立的思維模式。就像兩個石頭一樣，不是你撞我，就是我撞你。不過，如果可以將諸多政治和法律概念視為解釋性的，且承認它們都是人為建構的概念，它們之間便會有相互融合的可能。當然，這里必然會涉及最基本的解釋策略問題。為了更形象的說明這一點，可以用大家都熟悉的交通規則作為例證。在通常情況下，每位司機都有權利自由行駛，而且諸多交通規則的設置也就是劃定了各人正常行駛的邊界。然而，如果遇到突發情況，個體的自由行駛就必須要受到外在的限制，例如政府的限行措施或交警的現場指揮。即使那些外在的限制會使人感到不便，但沒有一個理性的人會因此而抱怨，因為大家都會承認，政府對某些權利的限制其實是為了那些真正珍貴的權利——例如生命權——不受到損害。換言之，政府的限制行為可以獲得道德辯護。

這種一般的生活經驗可以類比緊急狀況下對權利的限制。鑒于緊急狀態的突發性、復雜性以及可能導致的嚴重后果，同時也基于緊急狀態的暫時性，政府的舉措當然可以被置于優先的位階。考慮到筆者于本文中提到的正當性原則，如果政府對權利的動態限制不能展示出對所有人的平等的關心，那么單獨的個體也就無法判斷并進而保護自己真正的、最寶貴的那些權利。就像稅收那樣，如果政府對你征稅擁有正當的理由，其目的完全是為了你能夠真正保有那些不可被剝奪的東西，那么，稅收就不再被視為對個人財產權的不當限制了?；谕瑯拥睦碛?，考慮到權利的多元化基礎，人們可以對權利進行動態的分類，同時會基于緊急狀態的不同情境設置不同的、動態的限制措施，其目的最終是保護那些最為核心的、不可限制的權利類型。

當然，哪些權利是最核心的，其本身也是一個解釋的問題。由于解釋性的進路是一種依賴價值的方案，而“每一種觀念在創造安放合法性的本地磁場時會給不同的價值指定不同的重要性”，再加上人們必須尊重立法過程中的民主價值并同時承認立法辯論本身的復雜性，究竟選擇哪些權利被列入絕對不可限制的清單，哪些權利屬于一般性的限制性權利，這些問題最終都屬于政治與立法實踐問題，且不同國家的政治和歷史傳統也會影響到最終清單的制定。不過，這些實踐差異的存在并不會掩蓋以上討論的理論價值。無論是否還有人堅持那種必然沖突的主張，也不論他們是否提出各種精致的論證方案，但始終不可否認的是，在理論上，人們的確可以找到一種權利限制與權利之間可以相容的可能性。這種可能性的存在就是動態的權利限制模式的價值基礎。另外，就本文的目的而言，只要找到一種相容的可能性，上述那種必然沖突的觀點就會被推翻。

筆者所欲解決的諸多理論問題都源于現有制度實踐的不足：在《應對法》中，究竟有沒有必要設置一些限制權利的基本原則？如果有必要，應當如何建構它們？在這個過程中，人們又會遇到哪些困難？通過理論化的反思，筆者的基本結論可以總結如下：基于法律體系的內部融貫性，《應對法》中必須認真對待普通民眾的基本權利，并需要設置一種動態的限權原則。這些原則不僅可以有針對性地應對緊急狀態的自身特質，彰顯我國憲法看待權利的基本態度，而且能夠滿足現代法治對權利與權力之間相互平衡的期許。

需要再次強調的是，筆者撰寫本文的根本目的在于解決抽象的理論難題。這一點在本文最后一部分的論述中尤其明顯。實際上，很多實踐難題和制度缺陷之所以會成為一個廣受關注的問題，是因為背后往往存在了諸多理論上的難題亟待解決和澄清。因此，解決理論難題雖然不能直接有助于立法實踐，但至少可以指出某些或許有益的方向。