為增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構建購租并舉的住房體系，今年8月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，根據地方自愿，確定了北京、上海等第一批13個試點城市，可利用集體建設用地建設租賃住房。這一政策意義重大，影響深遠，在推進集體建設用地入市、建設城鄉統一土地市場方面取得了實質性突破。
集體土地建租賃房面臨的困境
2011年9月，國務院辦公廳發布了《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，要求重點發展公共租賃住房。國土資源部于2012年1月批復北京、上海成為集體建設用地建設公租房首批先行試點城市。
政策出臺伊始，北京市昌平區海鶄落村在探索集體建設用地建設公租房方面積極性很高。筆者2013年初調研發現，海鶄落村探索集體建設用地建設公租房不僅讓農民獲得了穩定的收入來源，壯大了集體經濟，而且緩解了保障房建設項目的土地、資金壓力，拓展了公租房供應渠道。然而海鶄落村第一期公租房建成后，卻遭遇停工，建好的樓房面臨爛尾。造成這一局面的原因在于當時利用集體建設用地建設公租房不僅缺乏政策支撐，而且面臨諸多法律障礙。
首先，與現行法律相關規定不符。《土地管理法》將農村集體建設用地用途嚴格限定在興辦鄉鎮企業、鄉村公共設施、公益事業和建設農民住宅上。利用集體建設用地建設其他住宅，被嚴加限制。
其次，具體配套政策缺位。盡管海鶄落村利用集體建設用地建設公租房項目在2010年7月就被確立為“北京市利用集體土地建設公租房”試點項目，但在項目審批、立項、建設過程中，遇到了一系列配套政策缺位的問題。一是控制性詳細規劃難以批復。昌平區當時的規劃條例里沒有集體建設用地建公租房的編號。海鶄落村的農村集體建設用地原規劃為鄉村產業用地，而公租房用地實際上屬于居住用途，在控制性詳細規劃中需要確定建筑密度、容積率等市政公用設施及其配套，由于涉及部門眾多、手續繁雜，該項目的控制性詳細規劃遲遲得不到批復。二是難以通過國土部門的審批。北京市每年建設用地供應總體指標有限，若把集體建設用地指標加進去，勢必擠占國有建設用地指標。并且按照規定，公租房應建在國有土地上，利用集體建設用地建設公租房不符合規定。三是無法在發改部門立項。北京市、區兩級政府沒有針對集體建設用地建公租房的立項指導意見，導致海鶄落村公租房項目無法在區發改部門辦理立項手續。
再次，項目投資大、回收期長，風險高。村集體的公租房建設投資巨大，全靠集體經濟組織的資產積累和農民自籌資金進行投資。集體建設用地無法抵押，不能以公租房項目向銀行申請貸款，難以獲得金融支持。同時，公租房租金較低、投資回收期長，也難以吸引社會資金參與。這些因素導致村集體土地建設公租房蘊藏著巨大的投資風險。
最后，合理的收益分配機制有待建立。公租房建成之后，將產生巨額收益，如何在村集體和村民之間進行分配，也是一個重要挑戰。
北京的破解之策
2014年4月，原北京市國土資源局發文將昌平區海鶄落村集體建設用地發展公租房項目列入《北京市2011-2012年保障性安居工程計劃供地項目清單》（第一批）。同年10月，北京市國土、規劃、發改等7個部門聯合下文對集體土地建設租賃住房試點作出了規定，明確了各部門須承擔的任務，力求解決法理和政策難題。
具體來說，國土部門具體負責集體建設用地建設租賃住房的用地管理、審核等工作；發改部門負責項目建設立項審批、投資計劃辦理等工作；規劃部門負責相關區域集體建設用地租賃住房規劃事宜，解決控制性規劃整合難題；住建部門對租賃住房的建設施工、房屋產權、房屋租賃、房屋建筑結構安全等方面進行監督管理；農業部門負責指導農村集體經濟組織對集體建設用地建設租賃住房產生的收益的合理分配等。截至目前，北京市昌平區海鶄落村已經開展第二期租賃住房建設。通過分析總結北京的試點成果與經驗，有望形成一批可復制、可推廣的改革成果，為各地構建城鄉統一的建設用地市場提供支撐。從村集體層面看，利用集體建設用地建設租賃房徹底改變了原來農村集體土地增值收益在農民、集體和政府3個主體之間的分配機制，重構了農村內部、城鄉之間的利益格局。相比征地補償，村集體建設租賃房的土地收益大幅度提高。
政策與建議
放寬對集體建設用地進行經營性開發的限制。第一，修改和完善相關法律法規。按照《土地管理法》的規定，集體建設用地的使用范圍局限于鄉鎮企業、村民住房以及村公共設施用途，這阻礙了農民集體土地財產權的實現。當前，一些地區正在大力實施農村土地制度改革試點，農村集體經營性建設用地入市是其重要內容。在改革大環境下，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體建設用地不僅可以用于租賃住房建設，經批準還可以改變土地用途，建設公益性或商業性物業，實現土地出讓、轉讓、擔保、抵押等權能，所以修改和完善《土地管理法》相關內容勢在必行。
第二，應在國家層面出臺關于集體經營性、公益性建設用地流轉交易管理辦法。集體建設用地發展租賃住房，實際上就是發展經營性物業，這些物業必然需要相應的公共配套設施，這就涉及集體公益性建設用地的使用。要及時總結各地試點的探索經驗，出臺關于集體經營性、公益性建設用地流轉交易管理辦法。
拓展集體建設用地使用權及地上物業的權能。農村集體經濟組織取得集體土地使用權證之后，土地使用權證可按照項目整體核發，也應該可以根據農民集體經濟組織意愿分地塊核發，甚至可以根據村集體成員意愿，參照經濟適用房管理辦法，按每套房屋所占面積分割核發土地使用權證，而房屋所有權應可辦理抵押擔保。
推進農村集體產權制度改革，完善股份權能。應明確集體經濟組織股權的權利內涵和實現形式，明晰集體經濟組織股權的使用權、收益權、處置權、甚至是繼承權、贈與權等，實現農民集體經濟組織的股權和財產權。逐步打破“集體經濟組織股權可在股份制合作社內部轉讓，但不得向社會法人和社會個人轉讓”的限制，有條件、有范圍地放開股權對外流轉，打破集體經濟組織股權的村社邊界，逐步實現成員對集體經濟組織股權的完整用益物權。
