1980年代末，武漢市城市規劃和土地管理行政體制合二為一，為武漢市推進多規合一創造了條件。從那時開始，武漢市開始探索土地規劃、城鄉規劃編制、實施管理融合，不斷深入，從最初的“兩規合一”向“多規合一”轉變，從“多規”向“一張藍圖”轉變。
多規合一的探索與經驗
兩個總規的合一編制
1996版總劃，兩規合一的初步探索
1993年，武漢市啟動了城市總體規劃編制工作，1996年底完成初步成果編制。在此期間，國家出臺了一系列保護耕地、限制建設用地規模的文件，原國家土地管理局要求各地全面編制土地利用總體規劃，1997年初，原武漢市規劃土地局組織編制城市總體規劃的人員開始編制土地利用總體規劃。在規劃編制過程中，規劃編制人員一方面按照土地部門的要求，研究確定耕地保護規模、建設用地規模，并結合已有的城市總體規劃編制土地利用總體規劃方案；另一方面，結合土規編制中國家的相關要求修改完善城市總規的成果，形成了城市總規和土地利用總體規劃一致的建設用地規模和布局，特別是按照修訂的《土地管理法》要求，在土地利用總體規劃中注意了與城規在主城區功能定位、結構布局的統一。這次雖是武漢市第一次編制土地利用總體規劃，但注重兩規銜接的做法為武漢市后續的規劃編制管理奠定了良好的基礎。
1996版城市總規主城用地規劃圖（左）
1996版土規主城控制范圍圖（右）
2010版總規，兩規的深度融合
2000年以后，武漢市經濟社會快速增長，城鎮空間從主城向外圍新城拓展，2004年，武漢市啟動了新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃修編。這輪規劃修編，繼承和發揚了武漢市1996版總規編制的成功經驗和做法，對兩規合一工作進行了更深入地探索，建立統一平臺，保障規劃的統籌性和協調性。規劃編制從六個方面進行融合：
一是工作組織上合一，市政府層面成立兩規共同的領導小組，國土規劃部門組建了兩規統一的規劃編制團隊。二是統一兩個規劃期限和規劃范圍，兩個規劃均以武漢全市域為共同的規劃對象，并形成主城、都市區、市域三個層次的規劃。三是突出兩規各自重點，土規在市域范圍完善土地利用現狀更新調查，城規重點對城鎮建成區逐地塊確定用地性質；兩套現狀調查數據各有側重、相互補充。四是研究重點有合有分，既有共同開展的基礎研究，又有突出各自特點的專項研究，即，經濟社會發展前景、人口規模、城鎮空間布局等基礎問題，兩規共同研究，成果共享。同時，土規還重點對建設用地規模、農用地利用及耕地保護等開展專題研究，城規從城市空間布局、人居環境等開展專題研究，形成兩規功能互補。五是兩規建立“循環式”反饋機制，確保兩規建設用地規模和布局的相互協調。六是探索建立了一套相互對應的基礎數據、基本一致的土地利用標準體系、以兩規“一圖化”空間布局方案為核心的規劃成果體系。
武漢市2010版城市總規城鎮空間布局（左）
和土地利用總體規劃土地利用分區圖（右）
構建“多規合一”的國土規劃編制體系
2010年，兩個總規編制完成后，為落實總體規劃提出的各項任務，武漢市開展了一系列、全方位的規劃編制工作。為厘清這些規劃的關系，更好地指導規劃編制和實施工作，在已開展的兩規融合、多規協調探索的基礎上，對前期的工作和方法進行了總結，構建了以“規土合一”為核心，“兩段五層次，主干加專項”的規劃編制體系。“兩段”指“導控型規劃”和“實施型規劃”?！皩Э匦鸵巹潯眰戎赜谥虚L期規劃引導與調控，分三個層次，重點突出土地規劃“市—區—鄉”與城鄉規劃的“總—分—控”的對接，從空間層次上對兩規的用地規模、規劃布局和開發邊界進行逐級深化合一，形成全市空間管制平臺，引導和配合各專項規劃結構布局?！皩嵤┬鸵巹潯眲t從實施的角度，重點強調總規、近期建設規劃、五年規劃與年度計劃的對接，形成“總體規劃—近期規劃—年度計劃”的規劃序列，從實施角度強調目標分解、項目運作和建設計劃，形成規劃實施引導平臺。“兩段五層次”的規劃體系，不僅使土規、城規明確了對接關系，還讓各行各業對國土規劃有了較全面的了解，明確了各類專項規劃該如何與土規、城規在何階段和層面對接，真正在空間上形成全市統一的規劃布局，促進了“兩規合一”向“多規合一”轉變。
武漢市“兩段五層次”規劃編制銜接體系
實現市域鄉鎮層面兩規合一編制管理
根據土地規劃、城鄉規劃審批管理的需要，2011年，武漢市又組織開展了全市域80個鄉鎮鎮域總體規劃和土地利用總體規劃合一編制。這次編制，突破了以往傳統的“用地方案對接”，而以全方位的“規劃融合”，建立一張圖管理實施平臺為目標。此次規劃歷時兩年，調動了武漢市、區兩級國土規劃部門和相關高校共400余人的技術力量，分三批完成規劃編制工作。通過合一編制，土地規劃、城鄉規劃實現了基礎數據統一、規劃期限統一、關鍵指標統一、用地邊界統一、分區管制規則統一，兩類規劃經審批后納入全市國土規劃“一張圖”，作為國土和城鄉規劃管理的法定依據。這項工作，將多規合一工作拓展到全市域范圍，不僅緩解了城市外圍地區尤其是鄉村地區規劃不足的問題，而且有效地提高了規劃的審批和實施效率。
江夏區鄭店街鄉鎮總體規劃
探索全域“三線”劃定方式
基于2006版總規和我市國土資源管理實際，2012年以來，武漢市著手對相關規劃進行了整合提升，完成了基本生態控制線、城市開發邊界和永久基本農田劃定工作，探索以“三線”管控更好地推動多規編制和實施的融合。在“三線”關系上，城市開發邊界內外就像是硬幣的兩面，一面為集建區，一面為生態控制區，也就是非集建區；永久基本農田與基本生態控制線充分融合，共同構成城市開發的實體邊界，支撐城市開發邊界落地。永久基本農田與基本生態控制線充分融合，將具有保護價值的山、水、林、田、湖以及文化遺產保護區納入嚴格保護范圍，同時也構成城市開發的實體邊界，支撐城市開發邊界落地。全市劃入基本生態控制線范圍的土地面積達到6300多平方公里，占市域面積的75%，保障了城市生態格局安全和可持續發展。
2016年7月，武漢市出臺了《武漢市基本生態控制線管理條例》，成為全國首部基本生態控制線保護地方立法。依據《條例》的相關規定，武漢市對基本生態控制線內新增建設項目依法執行嚴格的準入管理，做到不符合基本生態控制線準入要求的項目“零審批”。
武漢市基本生態控制線（左）、城市開發邊界（中）、永久基本農田劃定布局圖（右）
探索兩圖合一的“一張圖”建設
規劃編制、管理、實施都需要全面了解并運用規劃成果，為此，武漢市從2003年就開始建設并應用規劃管理“一張圖”系統。該系統由“一圖三庫”組成。“一圖”指規劃管理用圖，由城市總體規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃、鎮域總體規劃與鄉鎮土地利用總體規劃為核心，是各層次、各專業、各行業的法定規劃成果，是規劃管理和項目審批的直接依據?！叭龓臁笔呛笈_，包括法定規劃庫、專項規劃庫、現狀信息庫三部分，為“一張圖”服務起支撐作用。法定規劃庫包括“導控型規劃”三層次規劃以及生態控制線、基本農田等法定控制線，還包括基本生態控制線和兼容性項目庫；專項規劃庫包括普通中小學、醫療衛生設施、市政基礎設施等專項規劃和城市設計、地下空間等支撐性規劃成果；現狀庫則涵蓋基礎地理信息、規劃審批信息等。這些數據，已成為武漢市開展各項國土和城鄉規劃編制、審批、執行監督的依據。
武漢市一張圖系統數據結構示意圖
2015年，武漢市都市發展區控制性詳細規劃導則獲市政府批復后，武漢市國土資源和規劃局全面開展了都市發展區“兩圖合一”工作，建立了“兩規”空間比對技術標準，同時針對“兩規”現狀和審批建設用地認定機制不同、技術標準不同等方面造成的布局差異，制定差異認定準則。在標準和準則的基礎上，對都市發展區14萬個差異圖斑進行整合認定、提出分類處理意見。將“兩規”空間布局比對認定結果分為一致、不矛盾、沖突三大類型，對差異地塊進行自動識別和分級預警。對沖突地塊，暫停用地報批；對不矛盾地塊，不影響規劃審批，但在有條件的情況下逐步實現銜接一致。
武漢市“一張圖”輔助規劃智能化管理
