建立國土空間規(guī)劃體系并開展監(jiān)督實施，規(guī)劃指標仍是最重要且最有效的管控手段，貫穿編制、審批、實施、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)。在《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱“市級指南”）中，以可量化的規(guī)劃指標體系為核心的附表作為規(guī)劃成果的重要組成部分，具有直觀、簡練、準確表達規(guī)劃意圖的特點。本文在國土空間規(guī)劃編制基層實踐探索的基礎上，立足分析“多規(guī)合一”背景下規(guī)劃附表之間的管理邏輯，挖掘約束性指標選取的技術內涵，探討“市級指南”指標管控與傳導的隱藏邏輯。
“市級指南”在附表的設計上充分體現(xiàn)了“多規(guī)融合”優(yōu)勢，即繼承、優(yōu)化、創(chuàng)新后形成了更加適應生態(tài)文明新時代要求的空間規(guī)劃管控手段。11張規(guī)劃附表相互關聯(lián)，形成了一套運行有序、管理有效的邏輯架構。
? 2.1 繼承了土地利用總體規(guī)劃管控傳導的邏輯
土地利用規(guī)劃以指標管控為核心的傳導邏輯常常被人稱道。《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1023-2010）共設計了7張附表，其中5張均在“市級指南”附表中得以繼承，分別是“規(guī)劃指標表”、“市域國土空間功能結構調整表”、“耕地、永久基本農田規(guī)劃指標分解表”、“建設用地指標分解表”、以及“重點建設項目安排表”。表格之間存在“總-分”結構，即先確立市本級戰(zhàn)略目標，再將具有傳導價值的約束性指標在縣（區(qū)）層面進行分解下達，以保證帶有空間屬性的規(guī)劃指標能夠落地實施。增加“林地保有量指標分解表”和“其他底線管控指標分解表”也正是體現(xiàn)這一管理邏輯。
市級指南“規(guī)劃指標表”在“土地利用主要調控指標表”僅關注用地總量、增量和效率的基礎上進行了優(yōu)化，增加了更多體現(xiàn)底線約束、空間結構與效率的指標，并創(chuàng)新性地加入了反映空間利用品質的指標。
“市域國土空間功能結構調整表”是“土地利用結構調整表”的傳承，區(qū)別在于國土空間規(guī)劃用地用海分類與傳統(tǒng)的土地規(guī)劃用途分類（農用地、建設用地和其他土地）的變革。它們均是圍繞主要用地類型的規(guī)模和比例，通過統(tǒng)籌生產、生活和生態(tài)用地，協(xié)調各類用地矛盾。結構調整表中與約束性指標相關的地類不得突破或必須實現(xiàn)，其他地類在滿足約束性指標的前提下，需在現(xiàn)狀規(guī)?；A上合理變動，一旦為了數量平衡而違背發(fā)展規(guī)律，則會產生新的矛盾。如農民選擇土地種植類型的自主權以及退宅還耕（拆舊復墾）的可實現(xiàn)性是不得不考慮的問題。
“重點建設項目安排表”承襲了“重點建設項目用地規(guī)劃表”的體例，取消了重點項目新增建設占用耕地面積，是考慮到部分項目在規(guī)劃編制階段選址和布局難以準確定位，占地類型和規(guī)模會隨工程建設方案的變化而隨時變動，因此無法在規(guī)劃初期加以明確。
? 2.2 體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃優(yōu)化中心城區(qū)用地結構與功能布局的特點
“市級指南”在市域用地平衡的基礎上明確了“中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設用地結構規(guī)劃表”，延續(xù)了城鄉(xiāng)規(guī)劃對各類功能的建設用地尤其是公益類用地進行合理配置的做法，彌補了土地利用規(guī)劃對中心城區(qū)范圍內各類用地結構優(yōu)化和功能布局關注不足的短板。為塑造更高品質的城鄉(xiāng)人居環(huán)境，將城鎮(zhèn)集中建設區(qū)分為居住生活區(qū)、綜合服務區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)等二級分區(qū)（可與附錄B對應），并對不同分區(qū)提出不同的用地結構優(yōu)化導向，鼓勵土地混合使用，增加了戰(zhàn)略預留區(qū)和留白用地的概念，能夠進一步提升規(guī)劃的彈性和可操作性。
? 2.3 延續(xù)了主體功能區(qū)對禁止開發(fā)區(qū)域采用名錄管理的方式
主體功能區(qū)規(guī)劃旨在通過優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)域的劃分，引導人口和經濟在國土空間上合理聚集。其中對于限制和禁止開發(fā)區(qū)域的確定主要通過列表方式傳達重點生態(tài)功能區(qū)、文化自然遺產、森林公園、地質公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、飲用水水源地等區(qū)域的面積、位置分布等信息?！笆屑壷改稀备奖碓诮⒁試夜珗@為主體的自然保護地體系的指引下明確提出“自然保護地一覽表”和“歷史文化資源一覽表”，通過確認名稱、轄區(qū)范圍、保護面積、類型級別等信息進行名錄式管理。
指標的多寡往往涉及到發(fā)展機會的均衡問題，也直接引導著國土空間資源配置的方向，因此歷來是各級各類規(guī)劃關注的重點。國土空間規(guī)劃以空間發(fā)展指標為抓手建立了縱橫傳導的規(guī)劃體系，其中約束性指標作為核心內容，能夠實現(xiàn)自上而下將中央和上級政府的理念要求、戰(zhàn)略意圖、管控要求逐級貫徹落實的傳導目標。
? 3.1 承接上位指標，落實剛性要求
“市級指南”規(guī)劃指標在國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中，繼承了省級國土空間規(guī)劃指標體系15個指標中的8個約束性指標（省級規(guī)劃共9個約束性指標），充分體現(xiàn)了指標的傳導性。其中，將“耕地保有量”和“永久基本農田保護面積”明確為2項約束性指標，突出了市級規(guī)劃對于耕地保護2大基本指標的剛性管控要求；將自然岸線保有率明確為“大陸自然海岸線保有率”，彌補了國內城市“重要江河自然岸線保有率”統(tǒng)計數據不足的矛盾；另外，將省級規(guī)劃中約束性指標“單位GDP使用建設用地（用水）下降率”修改為2項預期性指標“每萬元GDP水耗”和“每萬元GDP地耗”，為不同發(fā)展階段的城市留下了不同的路徑選擇。
? 3.2 傳導下位指標，引導高品質發(fā)展
在傳承上位規(guī)劃約束性指標的基礎上，增加了4個約束性指標，加強了對下位規(guī)劃的管控引導。分別是“建設用地總面積”、“人均城鎮(zhèn)建設用地面積”、“道路網密度”和“公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率”。其中，建設用地總面積的框定，明確了市級開發(fā)建設規(guī)模的上限。
由于用地定額標準的限制，基礎設施項目（“圈外”建設項目）用地規(guī)模普遍具有確定性，俗稱“特（鐵路）公（公路）機（機場）”的交通基礎設施項目為用地大戶?？紤]到一部分基礎設施項目的不可預見性，在確定城鄉(xiāng)建設用地占建設用地總面積的比例時就需要平衡城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模與基礎設施用地規(guī)模之間的關系，在保障必要的區(qū)域聯(lián)系等單獨選址項目建設的同時，進行城鄉(xiāng)用地資源利用效率提升、盤活存量用地、倒逼城市尋找增量空間之外的用地途徑成為空間發(fā)展的必然趨勢。人均城鎮(zhèn)建設用地、道路網密度作為約束性指標也暗合這一邏輯。
“公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率”充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想是新時代規(guī)劃工作的根本遵循這一理念，對于休閑游憩需求的充分關注體現(xiàn)了通過規(guī)劃提升人民群眾幸福感、獲得感的目標引領，進而平衡安全、就業(yè)、公共服務、精神文化等多維度多層次的空間發(fā)展需求，最終實現(xiàn)空間品質全面提升的目的。
? 4.1 改革“圈外”基礎設施項目規(guī)劃管理方式
針對數量較多、面積較小或難以準確定位、無法以圖示方式表達的重點建設項目可通過列表方式表達。在規(guī)劃實施和管理過程中，重點建設項目表中規(guī)劃的建設項目由于無法準確鎖定用地規(guī)模和布局導致未上圖入庫（符合規(guī)劃）的，可按照“列入規(guī)劃”辦理用地預審和審批事項。
為加強規(guī)劃內容與各級各類專項規(guī)劃的有效銜接，建議建立重點建設項目動態(tài)管理、定期調整的程序，可對項目清單進行增補和修正。
借鑒土地利用年度計劃管理辦法，將國務院及國務院有關部門、中央軍委或者中央軍委授權的軍隊有關機關審批、核準、備案的單獨選址重點基礎設施建設項目所需的新增建設用地指標由國家統(tǒng)一安排。
? 4.2 約束性指標的下達應建立在三調實有用地規(guī)模的基礎上
空間約束性指標通過層層傳導，必將最終落地實施。以耕地保有量指標為例，作為空間發(fā)展戰(zhàn)略目標之一，廣泛分布的耕地圖斑體現(xiàn)了國土空間保護格局，繼而影響了城鄉(xiāng)用地布局和形態(tài)，還關系到國土整治修復的目標和方向。市縣及以下的規(guī)劃側重實施性和操作性，若上位規(guī)劃下達的約束性指標過分偏離現(xiàn)狀實際，必然導致其他地類違背發(fā)展規(guī)律向其轉化。
建議上位規(guī)劃對于約束性指標的確定和分解建立在三調地類實有面積的基礎上進行測算，否則下位規(guī)劃落實過程中，指標體系以及圍繞其建立的規(guī)劃附表運行邏輯將會演變成四則運算主導下的數字游戲。
? 4.3 適時修訂國土空間規(guī)劃體檢評估指標
為建立運行良好、監(jiān)督有效的國土空間規(guī)劃體系，規(guī)劃指標應貫通編制、實施與監(jiān)督的全流程，各環(huán)節(jié)所采用的指標體系應保持一致性和延續(xù)性。建議根據市級規(guī)劃和即將出臺的縣級規(guī)劃編制指南，適時修訂《關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》中構建的“市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估”指標體系。按照市縣兩級有區(qū)分、指標分類相統(tǒng)一、參評指標數據可獲取的原則開展國土空間規(guī)劃體檢評估工作。
文章作者：曹爽、陳光建、賈春、何瑩琨
