自然資源部：土地增減掛鉤政策為貧困地區提供資金上千億
2020年12月15日下午，國新辦召開新聞發布會，自然資源部介紹了如何利用自然資源政策支持脫貧攻堅。其中就提到（建設用地）增減掛鉤政策。自然資源部副部長莊少勤介紹，自2016年以來，允許集中連片的特困地區、國家級貧困縣以及省級貧困縣增減掛鉤節余指標，在省域范圍內流轉使用。2018年以來，允許“三區三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用。通過實施跨區域的增減掛鉤政策，統籌了發達地區和貧困地區的空間資源，為貧困地區提供了超過千億人民幣的“真金白銀”。四川涼山州普格縣縣長沙英也介紹了該縣累計獲得的增減掛鉤項目有54個，預計可獲得節余指標4700多畝，其中已經跨省流轉交易的指標是2500多畝，直接為普格縣財政帶來收益4.3億元。建設用地增減掛鉤政策，最初是用在城鄉之間，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，在土地供應指標外，城鎮新建了多少建設用地，農村就要復墾多少建設用地，以此保障耕地面積不減少，同時讓城鄉布局更合理。2000年6月，中共中央國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，“要通過挖潛，改造舊鎮區，積極開展遷村并點，土地整理，開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮的建設用地”、“鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地”，城鄉建設用地增減掛鉤政策初具雛形。2004年10月公布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進一步提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。隨后2005年10月，原國土資源部決定在天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8省（市）開展增減掛鉤試點。2013年試點省份擴大到29個。可以說，這一措施是東西部合作的典范，尤其是對貧困地區來講，更是一個重要的資金來源。東部地區（土地需求方）要想建設和發展，可以利用西部（土地攻擊方）騰挪出來的建設用地指標，然后由自然資源部統籌調劑。對于西部貧困地區來講，減少了閑置低效的用地，同時又補充了耕地，改善了生態環境，還增加了補償安置、基礎設施、農村集體經濟建設的各類資金的需求，助力了易地扶貧搬遷和新區建設。對于東部地區來講，他們付出了資金，但是也增加了建設用地的空間，保障了東部地區工業化、城鎮化的用地需求。而2008年重慶的“地票制”則是土地增減掛鉤的新模式。原重慶市長黃奇帆曾稱“地票制度是被異化城鎮化路徑的正常回歸”。他解釋說，全球城鎮化的普遍規律是，城市建設用地增加，農村建設用地相應減少，但農耕地不僅不會減少，還會有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地約100平方米，而農村則在200—300平方米左右，農村人均用地量約為城鎮的2.5倍。理論上講，一個農村居民進城后，可節約用地150平方米左右，如果將其復墾，耕地必然增加。我國城鎮化卻出現了與這個普遍規律相悖的情形。2000—2011年，全國1.33億農民進城，城鎮建成區面積增長76.4%，但農村建設用地反而增加了3045萬畝。耕地年均減少約1000萬畝，直逼18億畝耕地紅線。出現這一問題，其癥結在于城鄉二元分割的土地制度。我國法律規定，城市土地屬于國家所有，農村土地除非國家征收，不得轉為城市建設用地。農民進城后，留在農村的建設用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設用地。這樣的“兩頭占地”，導致城市建設用地剛性增加，農村建設用地閑置。
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