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重新認識政府干預

顧昕

導語

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由于諸多因素，產業政策的必要性已經不再是大可爭議的學術議題；在主流經濟學家那里，產業政策也不再是一個沒有必要討論的話題。今天，我們跟隨顧新的文章，簡要討論一下美國知名國際經濟學家丹尼?羅德里克（Dani Rodrik）關于產業政策的重要論點。

羅德里克，土耳其裔，現任哈佛大學肯尼迪政府學院福特基金會講座教授，曾任普林斯頓大學高等研究院阿爾伯特?赫爾希曼講座教授。2002年，羅德里克獲頒塔夫茨大學全球發展與環境研究院的里昂惕夫經濟思想前沿拓展獎。2007年，羅德里克榮獲美國社會科學理事會頒發的首屆赫爾希曼獎。羅德里克是尚未獲得諾貝爾獎的諾獎級經濟學家，他對全球化的研究尤為出色，被斯蒂格利茨譽為“全球化方面世界級專家之一”。如果任何人想了解全球化、但只想讀一本書，那么羅德里克暢銷全球的《全球化的悖論》是最佳選擇，沒有之一。

羅德里克關于產業政策的思考，是其全球化學思的內在組成部分之一。他的觀點獨樹一幟，在于他與熱衷于批判新古典-新自由主義的全球化學者完全不同，而后一類學者在政治學和社會學家中比比皆是。

羅德里克的思想魅力：立足新古典主義、超越新古典主義

在其另一本思維嚴謹但又暢銷的《相同的經濟學，不同的政策處方》中，羅德里克稱自己的分析“嚴格基于新古典主義”，但卻時常偏離“主流”經濟學家在發展政策方面已經形成的共識。

之所以如此，蓋因新古典主義模型給出了特定的假設，在此基礎上進行邏輯推演。對科學理論的框架有所了解的人都知道，如果假設有所變化，邏輯推演的結果自然不同。經濟學模型中的特定假設往往與現實世界中的特定現象可以對應起來。當不同國家的現實與基于特定發達國家的現實所給出的假設不相吻合之時，考察這些國家的發展政策，自然會有不同的理論可能性。

簡言之，新古典主義的政策取向并非唯一，而堅守教科書新古典主義所給出的政策主張，即主流經濟學家的“共識”，正如羅德里克所說，“不是對新古典經濟學原理的正確應用”。羅德里克關于全球化的學思，以及他對產業政策的思考，基于他所謂的“兩個非常簡單的原理”：

①市場和政府是互補的，兩者缺一不可：政府治理好，市場才能發展得更快、更好；政府治理差，市場運作一定不好。

②市場經濟的模式不是唯一的：勞動力市場、金融、企業治理、社會福利政策的不同組合，都有可能達成經濟穩定繁榮的目的。

羅德里克的產業政策觀，基于經過信息經濟學改造后的新古典主義。對產業政策的必要性，他給出了簡潔的總結，即產業政策的必要性與兩類關鍵的市場失靈聯系起來。

一類市場失靈涉及信息外部性，即有關創新失利的信息實際上是一份寶貴的公共物品，可以讓其他市場主體減少無謂的冒險。另一類市場失靈涉及協調外部性，即新興產業活動只要具有規模經濟、投入特定性和產業鏈的集合性，那么對大規模投資活動加以協調就具有社會效益。

因此，在羅德里克看來，爭論產業政策的必要性已經不再是關鍵性問題，關鍵在于如何制定和實施更加有效的產業政策。由于產業政策的功能是彌補市場失靈，而相關市場失靈的大類別盡管只有兩個，但大類別中的小種類有很多，那么接下來的問題就是：什么樣的產業政策更有可能矯正哪一種市場失靈？簡言之，產業政策是否必要純屬偽問題，產業政策的施政選擇才是真問題。

產業政策的施政選擇：從“挑選贏家”到提供服務

提及產業政策的施政選擇，“挑選贏家”這種理念特別流行。這種理念在傳統的發展型政府或發展主義理論中得到了強化，甚至到了十分夸張的地步。有意思的是，“挑選贏家”這種說法一開始并不是發展型政府理論家自己先說出來的，而是其批評者的調侃；發展型政府理論的奠基人約翰遜對這一調侃還表達過不滿。但是，在很多情況下，調侃還是意味深長的。

筆者在前幾日已經說明，發展型政府理論的確塑造了一個能夠擺脫社會利益集團干擾的“自主性政府”（在中文語境中，或稱“中性政府”），依賴其全知全能并且廉潔高尚的經濟技術官僚，就能在眾多產業甚至企業中“挑選出贏家”，最終帶領整個經濟體起飛、遠航。這種全知全能型政府（政府官員）的形象自然遭到調侃和懷疑，而產業政策的懷疑論者往往從這里入手對產業政策的施政加以質疑。

最常見的疑問是，政府有無能力搜集足夠的信息去挑選贏家？簡言之，市場中存在信息不完備和信息不對稱，難道政府就擁有完備的知識嗎？除此之外，羅德里克等學者進一步追問，政府有無足夠的激勵真正地“挑選贏家”？政府如何能高瞻遠矚地知道在哪些情況下哪些政策或何種政策工具是最為有效的？

實際上，在國際學術界，即便是對產業政策持支持立場的學者，也愈來愈對“挑選贏家”式的政府主導型產業政策持質疑態度。羅德里克是其中之一。這一質疑也對國際組織推展產業政策的努力產生了深刻的影響。聯合國的一項研究提出，以“挑選贏家”來概括產業政策，根本就是一種誤導性的說法，因為事實上根本并不存在所謂的“贏家產業”，而一個政府決定予以扶持的產業最終是否在國際競爭中有活力取決于很多因素，并非這個產業天生就是贏家。

產業政策要發揮彌補市場不足、矯正市場失靈的作用，最為關鍵的不是代替市場去主導資源配置，而是為市場的良好運行提供一些支持性條件。讓市場機制在資源配置上發揮決定性作用，這一條不僅載入了中國執政黨的綱領性文件，而且也是全球有識之士的共識，包括眾多認可產業政策必要性的經濟學家，如斯蒂格里茨和羅德里克。

簡言之，產業政策的施政，不是取代市場去“挑選贏家”，而是為市場主導的產業發展提供服務。在這個意義上，產業政策施政的目的不是保護相關企業免受激烈的市場競爭，而是幫助它們更好地直面市場競爭的挑戰，尤其是國際市場上的競爭。

在現實中，絕大多數產業政策都包含兩類要素：挑戰性和支持性。前者著眼于提升產業的競爭力，例如推向國際市場并設定出口指標，或降低關稅以提升國內市場的競爭度；后者包括優惠性政策或保護性政策（例如關稅保護或進口配額等）。

如此，就產業政策的施政而言，會出現四種組合方式：1低挑戰性+低支持性，即自由放任主義；2高挑戰性+低支持性，即新自由主義，或華盛頓共識；3低挑戰性+高支持性，即保護主義；4高挑戰性+高支持性。

最后一種組合，即學界所謂的“積極性產業政策 ”，顯然有別于某些政府干預主義者（如明日將詳述的張夏準）所熱推的保護主義。對于后發型經濟體來說，產業發展均面臨市場差距和技術差距，因此產業政策的確是必要，但保護主義并非促進產業發展之道，唯有“積極性產業政策”才能真正有助于促進經濟發展。“積極性產業政策”的要害，正是十日談第六日下午所提及的阿吉翁的見解，即產業政策與競爭政策的融合至關重要。

產業政策的績效可度量性和可問責性至關重要

羅德里克提出，看待產業政策的正確方法是把它視為一個發現的過程，即一個企業與政府共同發現潛在的成本和機會，并參與戰略合作的過程。既然不再堅持產業政策就是“挑選贏家”，那么關于政府有沒有能力挑選出贏家的典型質疑也就無關宏旨了。

在羅德里克看來，任何一個經濟體要搞好產業政策，關鍵在于以下三點：①政府與企業界建立制度化的合作伙伴關系，政府既不是高高在上且高瞻遠矚的獨立的政策制定者，也不是受到特定產業特殊利益捕獲的租金設置者，而是能在這兩者之間行事，即發展型政府文獻中所謂“嵌入型自主性”；②政府必須對鎖定的產業同時給予胡蘿卜和大棒，一方面要提供支持，另一方面要將所有政府支持與某種可度量的績效指標聯系起來，并且明確失敗標準和終止條款；③政府的問責機制必須健全，就此產業政策的公開透明是重中之重。

這些思想，在經濟合作與發展組織（OECD）2013 年的全球發展報告中，得到了充分體現。這份報告詳細討論了發展中國家對產業政策再興濃厚興趣的新潮流。依照報告的總結，成功的產業政策必須做到以下幾點：

強化信息搜集、過濾和整合的能力；

明確產業發展的績效指標，并且在政策實施過程中加以利用；

在政府與產業界之間建立合作伙伴關系，從而使投資產生協同作用；

在技能提升、基礎設施建設和長期融資等方面改善協調能力。

該報告特別警告說，產業政策失敗的風險很高：首先，信息不對稱會減弱政府的計劃能力；其次，政府并不善長進行快速的調整；再次，產業政策的退出尤為艱難，因為利益集團的阻撓無處不在、無時不有。因此，產業政策的復興能否推動發展中地區的經濟發展，有賴于新的制度建設。

除了新的制度建設，不同政策工具或不同干預取向的選擇，也會對產業政策的施政或發展型政府的績效帶來不同的影響。例如，青木昌彥等提出了一種“以績效為基礎的租金”或“相機性租金” （contingent rent）的政策工具。其主要形式依然是優惠性補貼或優惠信貸，但這些租金給予哪些企業，并不取決于政府官員的自由裁量，而是取決于受租者的客觀績效；如此一來，“相機性租金”就成為基于市場競爭而給予最后贏家的一種獎勵。

青木昌彥等提出的“相機性租金”，與破壞和扭曲市場機制的“政治性租金”（例如“跑部錢進式”補貼）相比，對企業的激勵機制大有不同。另一位發展主義大家阿姆斯登也強調扶持性政府干預措施的有條件性，即必須具備對相關企業設定明確的、可執行的懲戒性條件，而且政府必須就減少甚至取消租金的懲戒性行動建立起可信的承諾，而這種可信的承諾恰恰是政府能力的一項內容。

所有這一切都說明，產業政策的功能是在產業發展過程中彌補市場不足、矯正市場失靈，其立足之基在于市場機制充分發揮其在資源配置方面的基礎性作用。然而，究竟如何做到這一點，依然是一個嚴峻的學術性挑戰。這正如羅德里克一篇論文的標題所說，“產業政策：不要問為什么，要問如何去做”。

就這一點，可以初步得出的結論是，政府主導資源配置去“挑選贏家”，在絕大多數情況下并不應該成為產業政策的施政重點，也不應該成為相關學術努力的探究重點。真正的問題在于，通過何種制度建設，建立何種激勵機制，政府才能以較高的概率為產業發展提供相對有效的服務。

對這一問題的學術探索，在國際學界才剛剛上路。在經濟學家，斯蒂格里茨和羅德里克是這一方向的領軍人物，而如何將激勵理論的眾多睿識引入產業政策研究領域，尤其是拓展產業政策的政治經濟學，依然是方興未艾的新事業。

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