（一篇未發(fā)表論文的縮略）
[摘要] 我國長期以來一直實行嚴格控制建設(shè)用地的政策。國際比較發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)人均用地、總用地占國土的比重極低，導致城鎮(zhèn)人口極限密集，交通擁擠擁堵之類城市病久治不愈，城市宜居性不高。利用國土“三調(diào)”和人口“七普”數(shù)據(jù)，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制政策作了反思，分析了城市人口過密帶來的多種弊端，認為在眾多行業(yè)產(chǎn)能過剩、全國人口總數(shù)已經(jīng)或即將轉(zhuǎn)入下降階段的新形勢下，土地利用上有必要也有條件增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應，提高人均用地標準，創(chuàng)造宜居的生活空間。
新中國成立后全國性的土地調(diào)查迄今為止共進行了三次。根據(jù)2021年8月26日公布的第三次全國國土調(diào)查（三調(diào)）主要數(shù)據(jù)，在2019年12月31日標準時點，我國城鎮(zhèn)村及工礦用地共353 064 km2。其中，城市用地52 219 km2，占14.79 %；建制鎮(zhèn)用地51 293 km2，占14.53 %。城市與建制鎮(zhèn)合計用地103 512 km2,占國土面積的1.078 %。不算建制鎮(zhèn)用地的話，城市用地占國土面積的0.544 %。根據(jù)2021年5月公布的第七次全國人口普查（七普）數(shù)據(jù)，我國人口總數(shù)中城鎮(zhèn)人口占63.89 %。即我國總?cè)丝谥姓?4 %的城鎮(zhèn)人口生活在僅占全國土地1 %的面積上，高度密集。
統(tǒng)計年鑒上2018年我國城市建設(shè)用地面積是56 075.9 km2，占國土面積0.584 %，比“三調(diào)”數(shù)據(jù)即2019年底數(shù)據(jù)還多23.8萬公頃，顯然年鑒數(shù)據(jù)高估了城市建設(shè)用地面積。如果“三調(diào)”數(shù)據(jù)減去2019年新增城市用地面積，則年鑒數(shù)據(jù)高于實際更大。這說明年度公報和統(tǒng)計年鑒中城市建設(shè)用地數(shù)據(jù)大于實際，換句話說，我國城市建設(shè)占用土地實際上并沒有平時每年統(tǒng)計公報、統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示的那么多。
當代中國，節(jié)約集約用地是土地政策的核心。約束建設(shè)用地的主要途徑有二，即經(jīng)濟的和行政的方法。城市政府在土地所有權(quán)壟斷的前提下，以招標、拍賣、掛牌出讓等方式供應建設(shè)用地。土地需求者以公開競爭的方式獲得土地使用權(quán)。在城鎮(zhèn)住房制度改革后隨著房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，商品住宅建設(shè)用地的買方市場競爭最激烈。各地城市一時住宅建設(shè)熱火朝天，帶動了城市面積的擴大，是城市化發(fā)展的重要動力。1998年對土地管理法全面修訂，建立了世界上最嚴格的土地管理制度的法律框架，此后因房地產(chǎn)發(fā)展、城市建設(shè)等，土地的征用、開發(fā)規(guī)模擴大，強化土地管理的政策接二連三出臺，例如2004年的《深化改革嚴格土地管理的決定》、2006年的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等。2008年《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》被稱為基礎(chǔ)性制度，是“最嚴格的土地管理制度”的體現(xiàn)。控制建設(shè)用地的主要方式是以土地利用總體規(guī)劃確定建設(shè)用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序安排；以人均建設(shè)用地定額控制城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模；要求農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地總量不增加；實行耕地總量動態(tài)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，控制建設(shè)項目用地規(guī)模和利用強度，開展各類土地利用效益、節(jié)約集約用地的評價和考核。征地、賣地、耕地復墾等都通過指令性的年度土地利用計劃安排。城市建設(shè)用地時，通過《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)用地計劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的“一書兩證”制度控制土地開發(fā)的內(nèi)容、規(guī)模、方式等。除了常規(guī)以法律規(guī)范約束建設(shè)用地之外，還不時有臨時的政策。例如，1991年起把每年6月25日設(shè)立為“全國土地日”，1997年4月開始凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)項目占用耕地一年。
關(guān)于保護耕地、節(jié)約用地的必要性和方法的研究討論已經(jīng)汗牛充棟，而對于控制建設(shè)用地存在的問題的研究非常不足，以致城市生活中像交通擁堵之類的問題長期存在而且日益嚴峻。
日本全國土地利用結(jié)構(gòu)中，由住宅地、道路、工業(yè)用地、其他宅地、鐵道輸變電等其他用地組成的建設(shè)用地合計占國土面積17.2 %（2011年）。與我國城市建設(shè)用地概念類似的人口集中地區(qū)(DID)2010年面積占國土面積3.37 %。“三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，2019年底我國由“城鎮(zhèn)村及工礦用地”和“交通運輸用地”兩項合計的建設(shè)用地共4 485.95萬公頃，在國土面積中占4.67%。城市建設(shè)用地共522.19萬公頃，占國土總面積的0.544%。比較可見，我國全部建設(shè)用地的比重、城市建設(shè)用地的比重都遠低于日本。2018年我國統(tǒng)計年鑒中顯示城市建設(shè)用地中居住用地共17151.570 km2，占國土面積比重為0.179 %。居住用地是按照居住區(qū)外緣成片計算的，其中包含住宅、道路、公共設(shè)施、綠化等用地。按照一般居住區(qū)用地結(jié)構(gòu)，住宅用地約占其中五至六成。以六成計，則2018年全國城市住宅用地為10 290.94 km2，在國土面積中僅占0.11 %。如前所述，年鑒上2018年建設(shè)用地數(shù)據(jù)是高于實際的，實際上城市住宅用地占國土的比重比0.11%還要低。
嚴格控制城市建設(shè)用地的結(jié)果，是我國城市實際人均用地很少。我國人均城市建設(shè)用地，王萬茂、王群對2001年我國人均建設(shè)用地數(shù)據(jù)研究結(jié)果，發(fā)現(xiàn)無論按照市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口計算還是按照市區(qū)實際居住人口計算，50萬人以上各級城市基本沒有差別，人均建設(shè)用地面積在66.2 m2—70.2 m2之間。20-50萬人口的城市人均用地面積為83.2 m2。城市建成區(qū)的人口密度沒有現(xiàn)成統(tǒng)計數(shù)據(jù)，根據(jù)建成區(qū)與行政區(qū)面積一致的若干大城市的調(diào)查結(jié)果，2016-2017年間城市中心區(qū)的人均建設(shè)用地，廣州市越秀區(qū)29.2 m2、海珠區(qū)56.0 m2，上海市虹口區(qū)29.0 m2、普陀區(qū)41.8 m2，天津市和平區(qū)23.6 m2、河北區(qū)46.7 m2，北京市西城區(qū)38.9 m2、東城區(qū)46.3 m2。日本人口集中地區(qū)人均用地面積，全國平均148.0 m2，東京都83.2 m2、大阪府106.8 m2，東京都市圈內(nèi)的神奈川縣111.4 m2、埼玉縣119.9 m2、千葉縣140.0 m2。這些是日本人口最稠密地區(qū)的數(shù)據(jù)。我國人均城市建設(shè)用地，從當代城市六七十年的縱向比較，沒有增加；橫向的國際比較，比日本最稠密地區(qū)還低得多。日本國土層面的人口密度是中國的2.38倍，人均擁有的土地面積不足中國的一半，而且國土近八成是山地，土地資源比中國差得多，但人均城市建設(shè)用地遠比中國高。
住與行是城市宜居與否的重要方面，人口過密是影響我國城市宜居度根本原因，而過密的根源是土地財政驅(qū)動下追求單位面積最大收益的土地政策。城市政策、土地政策都是一定歷史階段經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和當時人們的認識決定的，如今我國形勢已經(jīng)發(fā)生了很大變化，相關(guān)政策也須重新思考。
王成軍、吳厚純等人根據(jù)中國科學院遙感與數(shù)字地球研究所等單位構(gòu)建的1987年以后的土地利用時間序列空間數(shù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，1987年至2010年間中國耕地面積凈增加了18 372.07 km2，平均每年凈增加798.79 km2。孔冬艷等人利用土地遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，1990年-2018年的近30年間，盡管建設(shè)用地增加了，但耕地在國土面積中的比重增加了0.148 %。即使是耕地減少，實際上減少面積中主要并不是城鎮(zhèn)建設(shè)占用的結(jié)果。1949年—1980年城鎮(zhèn)用地共1 220萬畝，僅占同期被占用耕地總面積的2.6 %。1998年—2007年我國共減少耕地面積1.20億畝中，建設(shè)占用僅14 %，耕地減少主要是退耕還林還草、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的,城鎮(zhèn)占用的比例就更低了。
糧食安全的重要性不言而喻，保障糧食自給安全是保護耕地的基礎(chǔ)理由。長期以來，我國農(nóng)產(chǎn)品總體上是供過于求的，表現(xiàn)為難賣、價格低，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。從2003年到2015年的12年間我國糧食產(chǎn)量增長了44.3%。各地儲備糧庫倉滿為患，糧食大批量購銷、保管損耗大，財政負擔重；長期存在的農(nóng)產(chǎn)品積壓、滯銷實際上是農(nóng)地利用過度的反映。谷賤傷農(nóng)，為了保護農(nóng)民利益，國家為減少耕地利用實行了退耕還林、還草、還湖，1999年至2019年20年間全國已實施退耕面積5億多畝。2016年前后開始探索耕地輪作休耕制度。而且，我國“糧食”概念僅指谷物、豆類和薯類，沒有把瓜果蔬菜、水產(chǎn)、禽、肉、蛋、奶等計算進去。谷物的范圍也較小，如果用國際概念衡量，我國1990年代中期以來谷物平均自給率達到100.5%，2008年之前糧食凈出口狀態(tài)。按照國際通行標準把各種吃的食物（food）全部計算的話，供大于求更甚。過去有關(guān)部門反復強調(diào)的人多地少、人地矛盾，大概是基于對于耕地面積低估、對全國人口數(shù)量高估的認識。首次全國土地調(diào)查結(jié)果1996年我國耕地總面積是19.5億畝，比統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)高出36.93 %。“二調(diào)”結(jié)果2009年耕地面積比統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)多出2.41億畝即高出13.5 %。用“三調(diào)”結(jié)果檢驗，2019年底耕地19.18億畝加上1999年至2019年20年間退耕5億多畝，不計建設(shè)占用、災害損毀耕地的數(shù)量，則1999年前耕地總面積至少是24.18億多畝。
我國土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃等各類規(guī)劃等，都是以人口數(shù)量現(xiàn)狀和預測數(shù)為基礎(chǔ)的。過去的經(jīng)濟社會規(guī)劃都是以人口增長為基礎(chǔ)的，人口多一直被視作各項事業(yè)的壓力，也是嚴格控制大城市規(guī)模、控制城市建設(shè)用地的理由，但現(xiàn)在人口總數(shù)2022年已經(jīng)比上年減少。
《世界人口展望2019》預測到本世紀末中國總?cè)丝冢偤蜕拾?.6--1.8之間計算的中方案為10.2億人，按1.3計算的低方案為6.2億人。我國學者最新研究結(jié)果顯示，假設(shè)總和生育率2025年以后穩(wěn)定為高限1.6、中限1.2、低限1.0三種情況下，我國總?cè)丝诘?050年將分別是13.49億、12.64億、12.23億，到2100年將分別是9.61億、6.85億、5.73億。
根據(jù)總和生育率1.3預測，最晚2022年我國進入中度老齡化（65歲及以上人口占比大于14%），2033年前后達到重度老齡化（65歲及以上人口占比大于21%），2045年以前進入極度老齡化（65歲及以上人口占比大于28%）。老齡化表示人口總數(shù)中勞動年齡人口占比縮小，2017年開始我國15-59歲間勞動年齡人口總數(shù)下降。或者以60歲及以上老人占人口總數(shù)超過20%為深度老齡化標準，2020年遼寧、上海、黑龍江、吉林、重慶、江蘇、四川已經(jīng)進入此階段，預測“十四五”末全國進入深度老齡化階段。有專家預測，如果總和生育率保持1.3，則2023年開始人口負增長，到世紀末總?cè)丝趯⑾陆禐?/span>6.5億人，60歲及以上老人將接近總?cè)丝跀?shù)的一半。根據(jù)國際經(jīng)驗，低出生率很難改變。即使人口總數(shù)不變，老齡化也會降低糧食需求。全國人口總量、人口結(jié)構(gòu)變化對于糧食和耕地的需求都已經(jīng)或者即將減少，與之相應地，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求，長期看也會下降。
人口、土地是組成國家的基本要素。過去基于龐大的人口數(shù)量壓力和糧食自給安全考慮而提出的18億畝耕地紅線政策，是1980年代有關(guān)部門按照我國人口總量高峰15億、人均糧食需求量1000斤、糧食畝產(chǎn)800斤的標準計算出來的。過去關(guān)于糧食、土地規(guī)劃的依據(jù)，人口數(shù)量大大高估、糧食畝產(chǎn)低估了，算出的耕地需求量超過實際需要。我國目前有20.24億畝耕地，還有4倍于耕地面積的園地、林地、草地等，還有約7億畝水域，這些都給我們提供豐富的食物資源。我國不僅耕地保護面積是滿打滿算很充足，而且工礦業(yè)、建設(shè)業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)也比較充分，表現(xiàn)在大多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能過剩上。農(nóng)產(chǎn)品過剩、工業(yè)品過剩問題在1990年代就已經(jīng)出現(xiàn)并引起各界關(guān)注，1998年我國從食品、紡織到石化、金屬等行業(yè)產(chǎn)能利用率大多數(shù)不足70 %，此后產(chǎn)能過剩程度雖有小幅波動，但總體上一直存在，2005年國發(fā)40號文關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、2006年國發(fā)11號文關(guān)于推動產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、2013年國發(fā)41號文《國務院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，2016年又接連發(fā)了關(guān)于鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見。產(chǎn)能過剩也說工廠、礦山占地過剩，換言之，今后工礦業(yè)對于用地需求的增長總量上是有限的。
土地資源固然是有限的，但人口總數(shù)不會無限增加，對于糧食需求從而對農(nóng)地的需求也不會無限增加，居住、產(chǎn)業(yè)對于土地的需求也是有限的。社會老齡化使人均糧食需求下降，科技進步能夠提高土地糧食單產(chǎn)，因而未來人口與糧食、土地的矛盾可能不會加劇，而是緩和。
同任何制度、政策一樣，作為國家基本制度之一的土地制度、作為對經(jīng)濟社會發(fā)展具有基礎(chǔ)性影響的公共政策的土地政策，都需要隨著時代變化、社會發(fā)展而改革。在小康社會沒有實現(xiàn)之前，人們?yōu)闇仫枈^斗，土地首先用于糧食生產(chǎn)，耕地看作國家的命根子，放在首要位置給予保障，是理所當然的。現(xiàn)在全面小康社會已經(jīng)實現(xiàn)，我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段。1990年代國家就提出要改善居住和交通等條件，現(xiàn)在到了需要也能夠把工作重心放到改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境上來。良好的人居環(huán)境是公共產(chǎn)品，非逐利的資本愿意和能夠造出，必須政府提供。從發(fā)展經(jīng)濟的角度說，根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，住房、汽車將長期是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，這兩個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開土地空間的支持。從可能性講，我國有條件提供城鎮(zhèn)發(fā)展和國民生活需要的土地。現(xiàn)行土地管理制度建立于1980年代，隨著建設(shè)事業(yè)發(fā)展對于土地利用量的增加，土地管控日益周密，2003年開始提出把土地與信貸并列為宏觀調(diào)控的主要抓手，隨后數(shù)年密集出臺土地相關(guān)的調(diào)控政策。雖然不同時期政策目標、手段有不同，但是土地管理的基本理念、思路、方法在40年來沒有根本改變，即主要以行政方式計劃管理。政策貴在與時俱進，人口政策已經(jīng)作出了重大調(diào)整，土地政策理應也必須考慮改革了。日本城鎮(zhèn)住宅以獨戶住宅為主，東京都也有約三成居民生活在獨戶住宅里。我國國土資源條件比日本好得多，有條件讓全體中國人過得寬松、舒適。廣袤而多樣的中華大地供應炎黃子孫生產(chǎn)、生活的空間是足夠的。
