2020年2月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動企業(yè)開復(fù)工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號），文件中提到：“政府和國有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)”。僅從上述這句話來看，似乎政府審計(jì)不能作為工程結(jié)算依據(jù)，但出臺這個文件相關(guān)規(guī)定的考慮，事實(shí)上是為了進(jìn)一步糾正仍然普遍存在的政府審計(jì)不合理干涉施工結(jié)算并損害施工方合法權(quán)益的情況。
對于政府審計(jì)能否作為結(jié)算依據(jù)，僅僅依據(jù)部分規(guī)定或者個別案例似乎難以得出清晰的答案，也或者結(jié)論存在相互矛盾之處。但是，通過全面、綜合、系統(tǒng)分析近年來的規(guī)定和案例，可以看出相關(guān)法律問題的認(rèn)定規(guī)則已經(jīng)逐步完善和清晰，在個案處理中應(yīng)當(dāng)結(jié)合合同約定、履行等情況進(jìn)行綜合判斷。
一、常見問題
政府審計(jì)能否作為結(jié)算依據(jù)，實(shí)踐中可能存在以下幾種情況：
第一種情況：合同明確約定了結(jié)算方式，可能約定以政府審計(jì)為依據(jù)，也可能約定采取其他結(jié)算方式，能否直接按照約定處理？
第二種情況：合同沒有明確約定結(jié)算方式，在履行中雙方通過行為認(rèn)可的某種結(jié)算方式，如在政府審計(jì)單上蓋章確認(rèn)，能否直接以雙方后續(xù)認(rèn)可的方式處理？
第三種情況：合同雖提及政府審計(jì)，但沒有明確約定或通過履行行為確認(rèn)政府審計(jì)為結(jié)算方式，如合同約定將一定比例施工款放在“政府審計(jì)”后比例，能否推定政府審計(jì)為結(jié)算依據(jù)？
第四種情況：如所在地政府機(jī)關(guān)明文規(guī)定應(yīng)以政府審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)如何處理？等等
二、法律規(guī)定及司法案例研究
（一）相關(guān)規(guī)定
1 . 政府審計(jì)法規(guī)
根據(jù)《審計(jì)法》第22條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》第20條規(guī)定，審計(jì)法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，包括：（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；（二）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。審計(jì)機(jī)關(guān)對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時，可以對直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。
根據(jù)上述規(guī)定，政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目符合一定條件的，必須進(jìn)行政府審計(jì)。這正是很多政府機(jī)關(guān)及發(fā)包單位主張應(yīng)以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)的常見理由之一。
2 . 最高人民法院規(guī)定
最高人民法院在《關(guān)于人民法院在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》中明確：財(cái)政部門對財(cái)政投資的評定審核是國家對建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。
最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》則表示：經(jīng)研究認(rèn)為，審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。
僅從上述規(guī)定可知，建設(shè)合同可以約定以政府審計(jì)或其他方式結(jié)算，優(yōu)先以合同約定為準(zhǔn)；但在合同約定不明確、約定無效時，是否能直接適用政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)，仍不明確。
3 . 部分高級人民法院規(guī)定
江蘇省高級人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見》第13條認(rèn)為：由國家財(cái)政投資的建設(shè)工程，當(dāng)事人未在合同中約定以國家財(cái)政部門或國家審計(jì)部門的審核、審計(jì)結(jié)果作為工程價款結(jié)算依據(jù)的，承包人要求按照合同約定結(jié)算工程價款的，人民法院應(yīng)予支持。
江蘇省高級人民法院《建設(shè)工程施工合同糾紛案件司法鑒定操作規(guī)程》第30條則規(guī)定：對于經(jīng)過行政審計(jì)、財(cái)政評審的政府投資的項(xiàng)目，當(dāng)事人申請對工程造價進(jìn)行司法鑒定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為需要進(jìn)行鑒定的，可以準(zhǔn)許，雙方當(dāng)事人合同約定以行政審計(jì)、財(cái)政評審結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)的除外。
從上述兩個規(guī)定可知，江蘇高院相比最高院更進(jìn)一步，其實(shí)際上將政府審計(jì)適用范圍限定在合同明確約定范圍內(nèi)，如合同沒有明確約定的，可以申請司法鑒定解決。
廣東省高級人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見》中規(guī)定：財(cái)政部門事審計(jì)部門對工程款的審核，是監(jiān)控財(cái)政撥款與使用的行政措施，對民事合同當(dāng)事人不具有法律的約束力。發(fā)包人以財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門未完成竣工決算審核、審計(jì)為由拒絕支付工程款或要求以財(cái)政部門、審計(jì)部門的審核、審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)的，不予支持。但雙方當(dāng)事人明確約定以財(cái)政部門、審計(jì)部門的審核、審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)或雙方當(dāng)事人惡意串通損害國家利益的除外。
浙江省高級人民法院在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見（征求意見稿）》中認(rèn)為：由財(cái)政性投資的建設(shè)工程，發(fā)包人以財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)未完成竣工結(jié)算審計(jì)為由拒絕支付工程款或要求以財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)的，不予支持，但雙方當(dāng)事人明確約定以財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)決算審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)的除外。
從廣東和浙江兩個高院意見來看，也是傾向于認(rèn)為將政府審計(jì)適用范圍限定在合同明確約定前提下。
幾個高院的意見似乎都傾向于將政府審計(jì)適用限定在合同明確約定范圍內(nèi)，但是最高法院意見中強(qiáng)調(diào)，“只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”，似乎給合同約定不明確或無效時適用政府審計(jì)作為依據(jù)留了口子，法院明文規(guī)定的規(guī)則似乎不完全一致，需要進(jìn)一步從司法案例角度繼續(xù)探求相關(guān)認(rèn)定規(guī)則。
（二）司法案例
1 . 認(rèn)為雙方明確約定或認(rèn)可了政府審計(jì)為依據(jù)的則可以適用
最高人民法院（2015）民申字第3311號：鹽城市市政建設(shè)集團(tuán)有限公司與上海建設(shè)機(jī)場道路工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：雖然上述總包合同和分包合同無效，但依據(jù)本院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條的規(guī)定，因案涉工程已經(jīng)竣工驗(yàn)收，故應(yīng)參照合同約定結(jié)算并支付工程款。上海場道公司與鹽城市政公司簽訂的《建設(shè)工程專業(yè)分包合同》約定，“分包合同價款見《議標(biāo)文件》”。而《議標(biāo)文件》又約定該分包工程的議價方式為“海門城投公司、晟隆公司批準(zhǔn)的、經(jīng)審計(jì)部門審定的工程造價（不下浮12%的前提下）下浮22%，稅收由總包方辦理代扣代繳”，“項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格并經(jīng)海門市政府審計(jì)部門審定后付至決算價格的95%，保修期結(jié)束后全部付清”。因此，鹽城市政公司分包工程的最終結(jié)算價，應(yīng)為海門市審計(jì)局審定的價款下浮22%、再扣除鹽城市政公司應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)后的價款。
江蘇省高級人民法院（2014）蘇民終字第0053號：漣水縣江南房地產(chǎn)開發(fā)有限公司,江蘇長三角置業(yè)有限公司合資、合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛
裁判節(jié)選：本院認(rèn)為，江南公司與長三角公司雖在《補(bǔ)充協(xié)議三》中對工程竣工結(jié)算作出約定，但2011年10月，漣水縣審計(jì)局系按照長三角公司的要求對幸福里小學(xué)工程進(jìn)行的決算審計(jì)，最終審定工程價款為3560.210115萬元，長三角公司、宏大公司在相關(guān)結(jié)算單上均簽章確認(rèn)總價，故漣水縣審計(jì)局的決算審計(jì)系雙方共同認(rèn)可的結(jié)算方式，漣審報(bào)（2011）113號《審計(jì)報(bào)告》應(yīng)作為雙方結(jié)算的依據(jù)。
2 . 認(rèn)為雙方未明確約定或認(rèn)可以政府審計(jì)為結(jié)算依據(jù)的則不能適用
最高人民法院(2016)最高法民申1198號：珠海機(jī)場集團(tuán)公司、珠海萬里路企業(yè)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：據(jù)此，只有雙方明確以相關(guān)部門的審核結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)的，機(jī)場公司的申請理由才能成立。……兩次會議紀(jì)要均約定將結(jié)算報(bào)告交相關(guān)部門審定，而最終未審定的原因在于雙方就工程總價款的爭議較大，不能提供雙方確認(rèn)的結(jié)算報(bào)告交審定。這本身就說明本案工程造價以及如何支付工程款的問題是以雙方達(dá)成一致為基礎(chǔ)，相關(guān)部門的審定程序不是機(jī)場公司支付工程款的前提條件。……但是否能進(jìn)入審定，以及該審定結(jié)果是否能作為工程款的結(jié)算依據(jù)還有賴于雙方在實(shí)際履行中的態(tài)度及意思。并且，工程價款的確定和支付涉及的是合同雙方的民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以雙方的意思為準(zhǔn)。從會議紀(jì)要的內(nèi)容并不能推導(dǎo)出機(jī)場公司與萬里路公司有以相關(guān)部門的審定結(jié)果作為本案工程結(jié)算依據(jù)的合意，故機(jī)場公司的此項(xiàng)再審申請理由不能成立。
安徽省高級人民法院（2018）皖民終153號：中國建筑第五工程局有限公司、蕪湖長江大橋綜合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：經(jīng)查，雙方在《建設(shè)工程施工合同》中并未明確約定以審計(jì)結(jié)論作為工程造價的計(jì)算依據(jù)，且雙方對案涉工程結(jié)算審核表載明的結(jié)算價款予以了簽章確認(rèn)，故一審法院據(jù)此認(rèn)定案涉工程已確認(rèn)工程款數(shù)額，符合雙方約定。
最高人民法院（2018）最高法民終651號：蘭州市城市發(fā)展投資有限公司、北京城建建設(shè)工程有限公司建工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：對案涉工程的結(jié)算依據(jù)問題，應(yīng)當(dāng)依照雙方當(dāng)事人的約定與履行等情況確定。……審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)，必須明確具體約定，即在合同中約定“以審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)論作為竣工結(jié)算價款支付依據(jù)。”如審計(jì)部門是確定的，還應(yīng)寫明審計(jì)部門的全稱。……雙方在合同中并沒有明確約定，將審計(jì)結(jié)果作為案涉工程款結(jié)算依據(jù)，合同中有關(guān)審計(jì)的約定不明確、不具體。
最高人民法院（2014）民一終字第89號：淄博市周村區(qū)人民政府與山東黃河工程集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：《協(xié)議書》約定的工程價款結(jié)算方式為：雙方共同委托中介評估機(jī)構(gòu)評估并經(jīng)周村區(qū)政府審計(jì)局審計(jì)后確定。合同履行過程中，雙方并未委托中介評估機(jī)構(gòu)對案涉工程造價進(jìn)行評估。周村區(qū)審計(jì)局向黃河工程公司發(fā)出的《審計(jì)通知書》所載內(nèi)容表明，該局并非依照案涉《協(xié)議書》約定對案涉工程造價數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)，而是依照行政職權(quán)及上級指令，對案涉工程結(jié)算情況進(jìn)行行政審計(jì)，黃河工程公司報(bào)送的工程決算書，屬于審計(jì)內(nèi)容。《姜萌路工程審計(jì)現(xiàn)場實(shí)測約定書》內(nèi)容表明，周村區(qū)審計(jì)局為進(jìn)行審計(jì)，要求黃河工程公司對工程現(xiàn)場實(shí)測進(jìn)行配合。依照上述證據(jù)，不能推斷出黃河工程公司與周村區(qū)政府協(xié)商一致，將協(xié)議約定的結(jié)算方式變更為由周村區(qū)審計(jì)局對案涉工程進(jìn)行結(jié)算。黃河工程公司在向淄博中院提起以周村區(qū)政府拖欠工程款為由的訴訟中，明確表示對周村區(qū)審計(jì)局出具的工程造價結(jié)算書不予認(rèn)可，雙方當(dāng)事人在法院組織下，同意委托中介機(jī)構(gòu)對案涉工程造價進(jìn)行評估鑒定。上述事實(shí)亦表明雙方當(dāng)事人并未就以周村區(qū)審計(jì)局出具的工程結(jié)算書作為結(jié)算依據(jù)形成合意。周村區(qū)政府認(rèn)為黃河工程公司向周村區(qū)審計(jì)局提交工程結(jié)算書，該公司在《姜萌路工程審計(jì)現(xiàn)場實(shí)測約定書》上簽字，表明雙方對案涉工程以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)形成合意，缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。
江蘇省南京市中級人民法院（2017）蘇01民終11153號：江蘇恒飛建設(shè)工程有限公司與南京公用水務(wù)有限公司、安徽中旭建設(shè)股份有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：根據(jù)建筑行業(yè)交易習(xí)慣，合同當(dāng)事人在建設(shè)工程施工合同中所約定的工程審計(jì)一般為建設(shè)方委托第三方專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的審計(jì)，如以政府相關(guān)職能部門的審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定。
江蘇省南京市中級人民法院（2018）蘇01民終7703號：徐善海、南京永捷道路工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛。
裁判節(jié)選：該合同中并無以政府審計(jì)結(jié)論作為工程款結(jié)算依據(jù)的明確約定，永捷公司主張其與徐善海之間的工程款結(jié)算應(yīng)以政府審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)，并無事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。
最高人民法院（2012）民提字第205號：中鐵十九局集團(tuán)有限公司與重慶建工集團(tuán)股份有限公司建設(shè)工程合同糾紛。
裁判節(jié)選：重慶建工集團(tuán)與中鐵十九局之間關(guān)于案涉工程款的結(jié)算，屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān)系。因此，本案訴爭工程款的結(jié)算，與法律規(guī)定的國家審計(jì)的主體、范圍、效力等，屬于不同性質(zhì)的法律關(guān)系問題，即無論案涉工程是否依法須經(jīng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，均不能認(rèn)為，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論，可以成為確定本案雙方當(dāng)事人之間結(jié)算的當(dāng)然依據(jù)，故對重慶建工集團(tuán)的上述主張，本院不予采信，對案涉工程的結(jié)算依據(jù)問題，應(yīng)當(dāng)按照雙方當(dāng)事人的約定與履行等情況確定。
關(guān)于分包合同是否約定了案涉工程應(yīng)以國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的問題。本院認(rèn)為，分包合同中對合同最終結(jié)算價約定按照業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)，系因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終確定，需依賴合同之外的第三人即業(yè)主的最終確認(rèn)。因此，對該約定的理解，應(yīng)解釋為工程最終結(jié)算價須通過專業(yè)的審查途徑或方式，確定結(jié)算工程款的真實(shí)合理性，該結(jié)果須經(jīng)業(yè)主認(rèn)可，而不應(yīng)解釋為須在業(yè)主接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，依據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行結(jié)算。根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)系對工程建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)人與被審計(jì)人之間因國家審計(jì)發(fā)生的法律關(guān)系與本案當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系性質(zhì)不同。因此，在民事合同中，當(dāng)事人對接受行政審計(jì)作為確定民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認(rèn)為合同簽訂時，當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國家機(jī)關(guān)的審計(jì)行為對民事法律關(guān)系的介入。因此，重慶建工集團(tuán)所持分包合同約定了以國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的主張，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予采信。
3 . 認(rèn)為可以通過約定及履行情況綜合判斷以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)是否形成完整證據(jù)鏈
最高人民法院（2012）民提字第205號：中鐵十九局集團(tuán)有限公司與重慶建工集團(tuán)股份有限公司建設(shè)工程合同糾紛再審民事判決書。
裁判節(jié)選：以上事實(shí)能夠形成完整的證據(jù)鏈，證明2007年12月5日雙方當(dāng)事人簽訂的結(jié)算協(xié)議，屬于分包合同約定的旨在確定最終結(jié)算價格的補(bǔ)充協(xié)議。本案一審起訴前，重慶建工集團(tuán)累計(jì)已向中鐵十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元，數(shù)額已經(jīng)到達(dá)結(jié)算協(xié)議約定結(jié)算數(shù)額的96%。結(jié)算協(xié)議的實(shí)際履行情況，也佐證了其系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。…… 結(jié)合結(jié)算協(xié)議的簽訂和實(shí)際履行情況，本院認(rèn)為，雖然本案審理中，雙方當(dāng)事人對西恒公司出具的審核報(bào)告是否就是雙方在分包合同中約定的業(yè)主審計(jì)存在爭議，但該審核報(bào)告已經(jīng)得到了案涉工程業(yè)主和本案雙方當(dāng)事人的認(rèn)可，重慶建工集團(tuán)與中鐵十九局又在審核報(bào)告的基礎(chǔ)上簽訂了結(jié)算協(xié)議并已實(shí)際履行。
四川省高級人民法院（2018）川民終46號：惠生工程（中國）有限公司、中國石油四川石化有限責(zé)任公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審民事判決書。
裁判節(jié)選：關(guān)于本案工程款是否應(yīng)依據(jù)審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。本案中，雙方當(dāng)事人在《中心化驗(yàn)室pc合同》通用條款中約定，應(yīng)按國家及中石油公司有關(guān)規(guī)定辦理工程結(jié)算及最終付款手續(xù)；在專用條款中又約定“經(jīng)審計(jì)后的工程結(jié)算額為最終合同金額”。可見，本案工程的價款是按國家及中石油公司的有關(guān)規(guī)定辦理結(jié)算，并以審計(jì)后的結(jié)算金額予以確定。而根據(jù)中石油公司的相關(guān)規(guī)定，對于本案工程的結(jié)算由中石油公司審計(jì)部與監(jiān)察部委托中國石油審計(jì)服務(wù)中心聯(lián)合中介機(jī)構(gòu)組成審計(jì)監(jiān)察組，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)察，并最終確認(rèn)工程款金額。中石油公司審計(jì)部對本案工程概算內(nèi)及概算外的費(fèi)用進(jìn)行審計(jì)過程中，惠生公司授權(quán)代表參與了審計(jì)工作，并在部分《審計(jì)工作底稿》上簽字確認(rèn)。因此，中石油公司審計(jì)部對本案工程費(fèi)用審計(jì)確認(rèn)的金額作為本案工程價款結(jié)算的依據(jù)，符合合同約定。
三、認(rèn)定規(guī)則總結(jié)分析
（一）政府審計(jì)的性質(zhì)與定位
按照《審計(jì)法》第3條規(guī)定，政府審計(jì)性質(zhì)屬于審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位的審計(jì)監(jiān)督，該法的法律責(zé)任部分明確約束對象為被審計(jì)單位，沒有規(guī)定被審計(jì)單位的交易相對方也必須遵守。［1］《審計(jì)法實(shí)施條例》第53條明確規(guī)定，被審計(jì)單位如對審計(jì)決定不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，［2］給被審計(jì)單位提供了救濟(jì)措施，但仍不涉及被審計(jì)單位的民事交易相對方。因此，政府審計(jì)這一行政監(jiān)督措施，不能直接約束民事法律關(guān)系中對方當(dāng)事人。
除司法機(jī)關(guān)文件之外，近年來其他文件也逐漸明確了政府審計(jì)不能直接適用于民事合同關(guān)系。
《全國人大常委會法工委對地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函〔2017〕2號）規(guī)定，地方性法規(guī)強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算依據(jù)，將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，缺乏上位法依據(jù)，超越了地方立法權(quán)。
本文開頭部分提到的住建部建辦市〔2020〕5號文件，雖然表述不如前述法工委文件嚴(yán)謹(jǐn)，但實(shí)際上也是在強(qiáng)調(diào)法工委的意見。
（二）規(guī)則總結(jié)
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第16條第1款規(guī)定，當(dāng)事人對建設(shè)工程的計(jì)價標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價方法有約定的，按照約定結(jié)算工程價款。
結(jié)合上述相關(guān)規(guī)定、司法案例，工程結(jié)算依據(jù)，應(yīng)以雙方當(dāng)事人約定與履行等情況確定，歸納具體的法律適用規(guī)則如下：
1 . 當(dāng)事人明確約定以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)的，或者在履行中以在政府審計(jì)報(bào)告簽字蓋章等方式認(rèn)可政府審計(jì)報(bào)告的，應(yīng)以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)；如當(dāng)事人明確約定以其他方式作為結(jié)算依據(jù)，后續(xù)無相反意思表示的，則不能以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)。
2 . 當(dāng)事人未明確約定結(jié)算方式，在履行中也無法就結(jié)算方式達(dá)成一致的，不能直接以政府審計(jì)作為結(jié)算方式，而應(yīng)視為沒有就結(jié)算方式達(dá)成一致，在訴訟中可申請司法鑒定方式確定工程造價。
依據(jù)最高法院的規(guī)定：“只有”在“合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”或者“合同約定不明確、合同約定無效”的情況下，“才能”將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。換言之，“合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”或者“合同約定不明確、合同約定無效”兩種情況中，任一種情況都不是“將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”的充分條件，而是必要條件，即依據(jù)該條規(guī)定，符合兩種情況之一的，仍不能直接得出“將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”的結(jié)論。
3 . 合同或文件提及政府審計(jì)，履行過程中雙方也交涉過政府審計(jì)，但無任一類材料能夠作為明確約定或認(rèn)可政府審計(jì)的證據(jù)。此種情況如何認(rèn)定在實(shí)踐中爭議最大。我們認(rèn)為，此時需要在個案中綜合考慮合同約定及履行情況，并且理應(yīng)采取十分謹(jǐn)慎態(tài)度認(rèn)定政府審計(jì)作為依據(jù)：
（1）舉證責(zé)任問題。由主張適用政府審計(jì)一方，一般為發(fā)包方，舉證雙方明確約定或認(rèn)可了以政府審計(jì)作為結(jié)算依據(jù)，并應(yīng)達(dá)到高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，否則應(yīng)承擔(dān)不利后果，視為沒有就結(jié)算方式達(dá)成一致，按照上述第2種情形處理。
（2）具體案件中需要考慮多方面因素與證據(jù)，但認(rèn)定政府審計(jì)作為依據(jù)的應(yīng)達(dá)到形成完整的證據(jù)鏈的程度。需要考慮的因素包括：一是案件中合同約定的條文內(nèi)容、合同體例、字面意思等；二是案件中合同履行來龍去脈的具體情況；三是政府審計(jì)過程及審計(jì)結(jié)果本身是否合理有依據(jù)，施工方是否明確認(rèn)可。
四、小結(jié)
審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審計(jì)決定中告知被審計(jì)單位申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。
