小秘書：
本文來自參與上海總規編制者對近期人口討論的回應。從中我們可以看到，規劃師在自身實踐層面上，是如何來進行思考的。
文：石崧/上海市城市規劃設計研究院發展研究中心主任
過去一周的上海社交媒體圈，關于本市人口的討論成為奧運后最被熱議的話題之一。不同學科背景的人士紛紛撰文對此探討。認真拜讀這些文章后，筆者發現，針對上海人口的討論，人們很多時候不是在同一個平臺或頻道上進行對話，甚至一些基本的空間認識和數據都不一致。這樣推導出來的結論，難免存在偏差。筆者嘗試，對上海人口做出一些分析和解讀，以尋求一些基本的共識，故特撰此文求教各位業界大咖。
上海人口增長小史
上海開埠后，文獻可檢索到的最早的人口統計數字，是在1852年。鄒依仁先生1980年出版的《舊上海人口變遷的研究》一書顯示，當時的上海人口為54萬。從1852年的54萬到2015年的2415萬，上海走過了163年的歷程。總共經歷幾個階段。
在1949年之前的百余年間，上海人口從50余萬銳增至540萬，年均凈增5萬人。期間經歷了多個人口激增的陡峰期，多在太平天國、辛亥革命、八·一三事變、解放戰爭等時局動蕩期。“淘金地”和“避風港”的城市特質，使上海如磁石一般，吸引著來自全國各地的人口。
從1949年到1980年，上海人口從540萬增加到1152萬。但這一時期人口翻倍的動因主要源自1958年的行政區劃調整。江蘇10縣劃入上海后，對應區域人口也納入統計范疇。可以說，這一階段實際人口增長基本趨于停滯，甚至有所下滑。但千萬人口的規模仍使得上海無愧為中國第一大都市。
從1980年至今的35年間，上海人口從1152萬增至2415萬，步入人口快速增長階段。其中，外來常住人口的增長是上海人口增長的主要動因。特別要注意的是，21世紀的頭十年，作為上海經濟增長最快的階段，也是上海開埠170多年間人口增速最快的時期，年均增長63.4萬人。
如果有耐心讀到這里，相信您已經大致知道上海的人口是如何一點點增長起來的了。透視上海170多年的“人口小史”，如果拋開時局動蕩的影響，上海的人口增長主要以機械增長（外來人口進入城市）為主要動力，自然增長的貢獻率極低，這一點和城市的經濟增長速度基本呈正相關。特別要提醒大家注意的一點是，上文所說的上海，不同歷史階段的空間范疇不一致。解放前的上海，如以上海特別市為準，其陸域面積636平方公里，其中市區面積82平方公里。1949年的540萬人，所對應的就是這一空間范疇。而我們今天講的上海，其陸域范圍6833平方公里，對應2415萬人口。
講到這里，我們大致有幾個基本的判斷：1、外來人口始終是上海人口增長的動因；2、人口增長和經濟增長呈正相關；3、人口規模和城市行政轄區空間尺度有關。大體上，這是討論上海人口問題的基本立足點。
未來人口會怎么變化？
講完過去，我們再看未來。剛剛公示的上海2040總規草案中，對未來的上海人口有兩個層次的提法，一是將2500萬作為未來的一個導向性目標；二是在資源配置上以實際服務人口作為依據，預留足夠的彈性。
對于上述提法，結合很多微信文章的討論，個人有幾點基本認識：1、草案中的人口不是預測，而是體現在人口方面的一個導向；2、2500萬絕不是上海今后配置基礎設施與公共服務設施的唯一基準值。對這一問題，草案中有清晰的描述，養老、基礎教育等基本公共服務設施，以滿足常住人口需求為主，水、能源、交通等基礎設施為滿足實際服務人口的需求，預留了20%以上的彈性；文化、醫療、體育等高等級公共服務設施，還需要滿足更大區域內人群的需求。如果人們完整看完草案公示中的相關描述，相信會有一個客觀的判斷。
2040年上海到底會有多少人？也許是大家都很關心的問題。遺憾的是，規劃師并不能穿越到未來。我們只能基于自己的研究，做出一些方向性的判斷，而無法給出預測性的結論。
為此，回到前文討論的三個立足點：假定到2040年，上海行政區劃和今天保持一致，那我們就要看看外來人口和經濟增長的走勢。從人口角度看，《國家人口發展戰略研究報告（2007）》預測，全國總人口將于2033年前后達到峰值15億人后開始下降，這與聯合國的分析報告基本一致。而隨著“劉易斯拐點”到來，國家統計年鑒顯示，自2011年以來的連續5年間，全國每年新增勞動力和跨省際流動的勞動力兩項關鍵數據呈逐年遞減趨勢。也就是說，外來人口作為過往支撐上海人口增長的主力軍，其全國蓄水池水位在急劇下降。在全國新增適齡勞動人口增速下降的基本面下，國家自2008年以來力推的區域均衡發展政策，進一步減緩了適齡勞動人口向東部發達地區流入的速度。從經濟角度看，上海經歷了連續十五年的兩位數GDP增長后，從2009年以來，進入相對平緩的發展周期，近3年年均增長7.2%，2016年上半年GDP增長6.7%。統計數據上可以看到，和GDP同步，2010年以來上海的人口增速也在下滑。從21世紀頭十年的年均增長63.4萬人，銳減至年均增長24.8萬人。對于未來的經濟走勢，我們看到更多的是對中國經濟“L”型的判斷，上海也自然被包含于其中。換而言之，未來一段時期，上海經濟增速將保持在一個平穩增長的周期內，重新出現快速增長的可能性很低，對應的人口增長也很難出現高增長的態勢。
基于上述分析邏輯，我對上海2040年人口走勢，有以下三個基本判斷：一是常住人口規模總量，在未來5-10年期間，可能仍會保持持續增長態勢；二是在外部條件不出現大的變化的情況下，上海已告別人口規模快速增長的階段，增長速度將明顯趨緩；三是人口增長不是一個線性過程，隨著上海步入高齡化社會、少子化趨勢難以短時間扭轉，以及產業、用地等政策效應發酵等三大因素疊加的影響，未來甚至不排除上海常住人口規模在2025-2030年期間達到峰值后逐漸下滑的可能性。
可能出現5000萬人的城市嗎？
在上海未來會有多少人口這個問題上，我注意到，有一些經濟學家、法學家甚至企業家，通過自己的研究，給出了5000萬的人口規模。
我也認真學習了他們的方法，大體上有幾種測算方式。一種是測算城市和國家人口比重。據黃文政老師介紹，這是用全球近兩百個國家、接近一千個城市的數據，同時，把國家人口限定在千萬以上、2千萬以上、5千萬以上，進行首位城市占全國人口的比例在logit尺度上的擬合。如梁建章、黃文政先生在《上海的人口規劃嚴重不足？》一文中說：“根據各國的總人口、人均GDP和土地面積來擬合該國人口最多城市的人口數量。根據這一擬合關系，上海作為中國人口最多的城市，其建成區規模的估算為5000萬左右。”
另一種是，傅蔚岡老師在《再過20年，上海會有多少人？》中提到，選取東京、紐約、釜山、悉尼四個城市對比，城市在國內所占的GDP比重和人口比重非常接近，其結論是“如果一個國家的城市化率在80%以上，那么一個城市或者說一個地區的GDP比重和人口的比重可能一致”。據此文章預測，上海人口和GDP占全國比重如果在4%，未來上海應該有5000萬人口。
我也很認真地對上述方法進行學習和分析，希望上述結論能成為規劃編制的重要支撐。上述兩種分析方法，很重要的一個基點是國際比較。而開展國際比較，常識性的要義是在同尺度、同概念的前提下進行分析。在無法短時間內獲取全世界所有國家和城市人口數據的前提下，我嘗試選取2015年全世界人口排名前十位的國家（均為1億人口以上）和他們的首位城市行政轄區人口數據進行驗證。其結果顯示，其比重關系可以分為兩類，一類是包括日本、巴基斯坦、孟加拉、俄羅斯等四個（國家人口均在2億人以內）國家，首位城市人口比重在8.7至10.4之間，可以說，這些國家有近一成人口集中在首位城市。另一類則是包括中國在內的其他六個國家（全球國家人口前五位的國家全部在列），首位城市人口比重在1.6-3.7之間，其中中國的該數值為1.76%。
上述結論的得出，讓我相當沮喪，因為當用近似尺度數據進行計算比較，首位城市和國家人口的關系呈現極大的分化特征，難以從中得到規律性判斷。如果這些人口大國的數據都存在鮮明的差異，剩下幾百個國家的數據擬合結果是否就能稱其為規律，并支撐中國的人口決策呢？這一點我打上一個大大的問號。
再來看傅老師的國際比較。他的文章中，數據顯示，東京都市圈的人口占全日本的28.96%，紐約的人口占6.09%。但非常遺憾的是，首先，文中并沒有告訴我們這是哪一年的數據；其次，東京圈的轄區范圍13381平方公里，足足是上海行政轄區的兩倍以上，而紐約的人口更不知是指紐約都市區、紐約州，還是紐約-新澤西-長島聯合都市統計區，但可以肯定不是紐約市的人口（2015年紐約市855萬人，占全美人口比重為2.78%）。如果連基礎數據都存疑，從中推導出來的結論自然也難以應用。
據此，我只能很遺憾地講，即便按照兩位老師的方法推算，我們也很難得出上海未來會集聚5000萬人的結論。問題究竟出在哪里？我認為，首先，一味強調數據建模的科學性，反而掩蓋了不同國家因其國土空間格局、歷史文化積淀，甚至地理環境和氣候影響，而造成的人口集聚的差異化；其次，忽略了中西方城市概念中的尺度差異。和海外城市相比，中國因其特有的市轄縣制度，城市行政轄區范圍往往是一個相對較大的尺度范圍。比如我們常常拿上海和倫敦、紐約、東京、香港去做比較，上海的地域范圍6833平方公里，大倫敦市政府轄區1574平方公里，紐約市政府轄區786平方公里，東京都轄區2187平方公里，香港特區1104平方公里。如果用不同尺度和不同年份數據做同口徑比較，從而得出研究結論，很容易形成誤導。
當然，我們歡迎更多學者拿出更有力的數據來論證。
不過，在正常邏輯下，2040年上海5000萬人是一個什么概念？以現有2415萬人口推算，這意味著，今后25年內，上海每年要凈增人口100萬以上。如果我們再想想上海人口的“小史”，這一速率將遠遠超過歷史上的任何一個高速增長時期。如果未來外來人口的蓄水池在持續下降，經濟增速在相當長一段時期難以出現高速增長，請問這么多人從哪里來呢？假設未來25年，上海經濟能保持“十二五”時期7%的經濟增速（目前看來這是一個樂觀的經濟預估）和同樣的人口增速（年均增長25萬人），上海預計會在3000萬人的規模；如果經濟能重新回到兩位數的高增長階段，也許會在2040年逼近3500萬。但這顯然距離5000萬仍有很長的路。可以說，5000萬這個數字，違背了我們前文講述的分析上海人口的基本立足點。
也許有學者說，5000萬人不一定要在2040年實現，只是代表了一種理想狀態。不過，作為從事空間規劃的我，并不認為，上海裝下5000萬人是理想的結果。傅老師曾說：“上海的人口密度并不高，上海是3700，孟買是22937，如果達到紐約那樣的人口密度，上海的人口要超過7000萬，如果像孟買，那就要過億了。”想來，這里的紐約指的是紐約市，那是一個786平方公里的完全建成區，人口密度達到1.08萬人/平方公里。基本同尺度的上海中心城664平方公里內每平方公里容納了超過1.7萬人，其中內環以內每平方公里達到2.99萬人（六普數據）。
讓我們來看看上海現狀的人口分布，全市有一半人口集中在中心城，如果算上中心城周邊地區，大約在1200平方公里空間范圍內，集聚了1500萬人。而在郊區的1000萬人中，約有三分之一集中在五個新城，其余人口分散在新市鎮和農村地區（包括190萬農業人口）。
基于現實格局，不妨假設一個5000萬人口分布的格局，中心城周邊地區和新城均按東京都區部1.4萬人/平方公里的高人口密度核算，可以分別容納840萬和920萬，郊區其他新市鎮按現有人口翻倍估算，大約1400萬人。剩余的1840萬人要全部集中在中心城664平方公里的土地上，這將是一個全世界人口密度最高的中心城，中心城的市政交通和公共服務的負荷強度將是目前的3倍，郊區這一負荷指數也在兩倍以上。更形象的比喻是，相當于把兩個以上澳大利亞的人口強行塞進上海這個氣球里面。
面對這樣一個推導的現實，傅老師認為，“只要能夠提供有效的供給，就不存在所謂的‘瓶頸和承載力’等問題”，而梁先生則提出，將上海1800多平方公里的耕地全部用于提升生活環境，建設更多的住宅、商場、學校、醫院、公園和各種公共設施。我腦海里隨即浮現出一個5000乃至6000多平方公里的水泥森林的圖景。難道這就是我們理想中的上海嗎？
如何理解總規中的人口規模
人口是城市總體規劃中的一個核心問題，由此引發的討論，有助于我們更好地認識規劃。作為一名規劃師，我很樂于看到各界學者對規劃問題的討論。因為所有討論的背后其實都基于希望規劃能夠得到有效實施的期許。這與原有說起規劃就是“墻上掛掛”的印象已是大相徑庭。
事實上，在多篇討論上海人口的文章中，雖然分析的方法和一些結論可能存在偏頗，但仍指出上海在人口問題上存在的許多隱憂。特別是老齡少子化趨勢下上海適齡勞動人口的結構問題。事實上，人口增長從來都不是線性的，紐約和倫敦在其城市發展歷程中，均有過在經濟下行階段城市人口銳減的時期。即便在東亞人口稠密地區的東京和香港，都在近年發布研究報告預測，由于老齡化加劇，其城市人口會在2020年以后開始下降。正如我前文所論及，在現行經濟環境和人口政策疊加作用下，上海不能排除未來人口出現持續下行的可能性。
回到城市總體規劃編制本身，強調以人為出發點編制城鄉規劃，意味著在既有的工程技術分析基礎上，重建規劃與社會的核心關系。
首先，是轉變規劃預測的出發點。理論和實踐已經證明，技術不可能線性地準確預測未來20年的城市人口變動。總體規劃中的人口規模，已經告別過去“以人定地”的技術工具，重新回歸作為各類公共產品的配置和基礎設施建設依據的“初心”。建議在規模總量上，不妨將對預測數據的技術追逐轉化為建立一個合理的分析和預判技術框架，隨著框架內各類技術參數的年度變化，對既有的預判數值做出適應性調整，同時在既有預判時保留必要的彈性幅度。另一方面，則是要更加注重對人口結構的多元分析。現代社會人的需求日趨多元化，規劃也要正視因年齡、學歷等差異而導致的對空間不同的現實需求。
具體而言，至少要深化三個層面的結構分析：一是年齡結構研究，通過對城市未來人口年齡結構的分析，研究在社會和經濟多個層面帶來的正負面效應，從而提出政策制定的必要預案；二是就業結構研究，建立起經濟-產業-就業-人口的核心邏輯鏈，以便更好地進行政策預判和技術監控；三是空間結構研究，城市空間布局其實就是人口居住與就業的空間布局，需要將人口職住關系結合規劃布局導向進行綜合評判。
希望透過上述討論，能讓各方更好地認識規劃的特質。作為公共政策的城市規劃編制，永遠在有限制性條件的前提下開展工作。無論2040年的上海有多少人，作為城市的規劃建設管理者，都要為這些人建設比今天更好的宜居環境。這是我們的職責所在。
