前言
2019年5月18日，以“空間治理與美好人居”為主題的“第8屆金經昌中國青年規劃師創新論壇暨第四屆金經昌中國城鄉規劃研究生論文競賽”在同濟大學舉行。平行分論壇“空間規劃體系改革”由中國城市規劃設計研究院上海分院副院長孫娟主持。
在分論壇上，來自不同單位的6位演講者分別針對面向國土空間規劃體系構建的廣州城鎮開發邊界劃定探索、綠色發展導向下的國土空間規劃編制、國土空間規劃五級三類體系強制性內容研究、市縣級國土空間總體規劃編制思考和實踐探索、新時期市縣國土空間總體規劃實踐探討、地級市國土空間總體規劃內容框架思考等六個方面的內容，分享了最新空間規劃體系改革方面的理論和實踐探索，并進行了熱烈的互動討論。
面向國土空間規劃體系構建的廣州城鎮開發邊界劃定探索
生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界等三條控制線是新時期國家空間治理的重要政策設計，也是國土空間規劃的重要任務。其中，城鎮開發邊界關系著生態、農業、城鎮空間的區分與互動，更是構建國土空間開發保護格局的關鍵。城鎮開發邊界將改變用地管理，還需更多的創新政策支持。
1、對城鎮開發邊界政策的認識
城鎮開發邊界起源于1970年代美國俄勒岡州。我國城鎮開發邊界探索自2005年以來主要經歷了認識深化、劃定探索和構建機制三個發展階段。劃定城鎮開發邊界主要是為了加強空間開發管制，塑造美麗國土空間格局，并引導城鎮形態與空間布局優化，促進高質量發展。
2、廣州城鎮開發邊界的劃定及空間模式
基于廣州市域國土空間的基本特征，提出城鎮開發邊界的劃定目標及任務。圍繞格局塑造與布局優化，總結國內外經驗，結合廣州的目標與需求，建立城鎮開發邊界的劃定方法。方案共分五個步驟：評估容量和核定目標、整理現狀和明確底盤、戰略引導和合理布局、核定規模和預留彈性，以及規整邊界和劃定方案，從而形成引導城市緊湊集約、精明增長、高質量發展的城鎮開發邊界。
根據廣州市城鎮開發邊界劃定方案，提出城鎮開發邊界的空間模型。將城鎮開發邊界內分成三類區，即集中建設區、有條件建設區和特定功能區。城鎮開發邊界劃定之后，特別對城鎮開發邊界外的現狀與規劃建設用地展開分析。城鎮開發邊界外現狀規模較大的用地主要為村建設用地、區域交通設施用地、其他建設用地，特別是村建設用地中有工商業集體經營性用地。因此，城鎮開發邊界之外還有大量城鎮建設的用地相應類型，不能一刀切規劃城鎮建設用地都在城鎮開發邊界之內。
3、問題與思考
第一，城鎮開發邊界差異化管控機制一旦建立，對“土地發展權”的空間分配將產生極大影響。
第二，城鎮開發邊界的規模、精度及調整三個因素將會影響一塊用地位于界內或界外。城鎮開發邊界是城鎮生態農業復合空間，其規模不能簡單與城鎮建設用地規模掛鉤。需要明確不同規劃層級城鎮開發邊界的精度，以及相適應的管控方式。城鎮開發邊界劃定后，原則上不得調整，穩定“參照系”，應適當拉長調整周期，可結合“五年一評估”定期調整，同時需建立城鎮開發邊界外項目觸線處理、重大項目審批備案機制，維持邊界穩定。
第三，城鎮開發邊界應由省級政府實施開發建設監管，對政府主體而言，不應聚焦在具體項目上，重點應放在邊界內外建設用地變化趨勢和程度上。結合“三調”固化邊界內外建設用地現狀情況，根據年度用地變更情況，建立邊界內外建設用地變化情況實施監管和“年度計劃指標”獎懲。
綠色發展導向下的國土空間規劃編制
生態優先、綠色發展是新一輪國土空間規劃的總邏輯。國土空間規劃不是簡單的多規合一，也不是簡單落實指導意見，更不是劃定“三區三線”，而是優化綠色國土空間。
基于新一輪國土空間規劃的總邏輯，規劃應緊密圍繞“水、澤、海、城、文”五個重點要素，轉變發展方式，優化綠色國土空間，實現綠色空間、綠色生產、綠色生活以及存量提效四大目標。
1、突出綠色空間，先定戰略再編空間規劃
國土空間規劃不是簡單的多規合一，是編制戰略重新審視國土空間發展思路。
首先從區域角度，把生態格局確定下來成為很重要的國土空間規劃前置條件。從“雙城雙港、相向拓展”轉變為“雙城緊湊、中部生態”的戰略性生態格局，倒逼城市空間轉型。在中部生態地區建設世界級的“津沽綠谷”。
其次，促進和諧共生，構建市域魅力空間體系，在中心城區將自然尺度的格局塑造和人尺度的休閑圈建設相結合，構筑中心城市綠地系統。
最后，強化海洋環境的整治與修復，針對岸線開發過度的問題，確立海洋資源保護與利用的策略，包括禁止新增圍海填海、增加生態岸線、劃定海洋保護紅線區、嚴格保護自然岸線等。
2、突出綠色生產，整治園區倒逼產業轉型
整治園區平臺。梳理現狀314處園區平臺，未來向100處左右園區平臺集中，騰退高風險、高能耗、低附加值、低技術含量的產業門類，重點退出生態地區、京津走廊平臺、園區外等區域的產業空間。同時，引領創新發展。回歸老城，培育“硅巷”，善用舊廠房，轉向創新創意空間，慎遷老校區，培育環高校創新圈。重塑風景，尋找“硅灘”，圍繞永定河、大清河風景帶構筑創新產業和創新空間。
3、突出綠色生活，人本導向提升空間品質
第一，促進職住均衡。針對產城分離嚴重的核心問題，規劃居住用地供給和工業用地供給都圍繞職住平衡來展開。
第二，促進服務均衡。分板塊對天津中心城市范圍5類公共服務設施進行評價，提出補短板、提品質策略，建設15分鐘幸福生活圈，服務設施強調全域相對均衡。
第三，文化助力品質提升。構建歷史與現代交融的文化空間體系，建設可體驗的人文街區和可漫步的特色街道。
4、突出存量提效，精細繡花整治國土空間
框定總量，盤活存量，2035年城鄉建設用地規模不突破2020年規劃指標。城市有機更新，建立增存關聯模型，通過約束增量來促進存量更新，實施更高效的土地供給策略。在編制天津市國土空間總體規劃過程中，有兩點延伸思考。
一是在定位上，國土空間規劃應從經濟優先轉向生態優先下的經濟環境包容性發展。二是在內容上，國土空間規劃不應該成為“包羅萬象”的規劃，應針對一個城市的重點問題進行戰略判斷；作為頂層設計，報上級政府管控的內容應盡量精簡；應重點提原則性要求，可通過編制專項規劃、詳細規劃予以深化。
國土空間規劃五級三類體系強制性內容研究
基于對規劃體系變革轉換時期的思考，我們提出將城鄉規劃原來法律體系中要求特別突出的強制性內容，代入思考應用到國土空間規劃中，順應改革創新契機，從源頭樹立“五級三類強制性內容核心框架體系”，從“事后彌補”轉為“事前約束”，成為國土空間規劃的“編審督核心”。研究重點回應以下四個問題。
問題1：國土空間規劃是否還需要強制性內容？
第一，城鄉規劃強制性內容制度并不完善，是否還有延續的必要？我們認為，雖然當前城鄉規劃強制性內容在嚴肅性、規范性、一致性等方面確實存在一些問題，但城鄉規劃強制性內容是城鄉法定規劃剛性管控、實施監督的重要制度性創新，其制度意義使其在新時代仍有傳承創新的價值，應當作為一項重要的規劃政策安排加以傳承。同時，城鄉規劃強制性內容的體系構成包括“三類三級”，即城鎮體系規劃、總體規劃、詳細規劃，以及省—市—鎮，這種框架與現在“五級三類”融合的條件比較成熟。
第二，國土空間規劃能否已然“全文強條”，無需再突出強制性內容？我們認為，全文強條的可行性焦點仍然在于政府與市場、剛性與彈性的問題，強制性內容是規劃底線和監督檢查依據，難以用規劃全文代替。
因此，強制性內容是城鄉規劃走向國土空間規劃的重要制度傳承，不僅應保留強制性內容，而且還應突出重點中的重點這個概念。城鄉規劃強制性內容可通過“多規合一”和“全域覆蓋”，實現傳承創新。
問題2：其他部門規劃是否有類似要求？
其他部門并沒有以法律規章專門明確規定的“強制性內容”，但存在與城鄉規劃強制性內容內涵相似的“類強制性內容”，為了保證上級部門制定的規劃能夠向下落實，同樣形成了以法律、法規、部門規章、技術規程為依據保障的剛性約束制度。如土地利用總體規劃的類強制性內容依據保障不但有條例，而且具有法律背景，制度上尤其是剛性約束上更加健全。主體功能區規劃的類強制性內容依據保障為黨代會報告形式，其內容的法律地位和政治地位較高。因此，其他部門規劃存在類似內容，奠定了國土空間規劃強制性內容體系多規合一的基礎。
問題3：國土空間規劃強制性內容的體系框架？
從健全國土空間規劃監督管理制度出發，提出國土空間規劃強制性內容體系的建構原則，即剛性強、全層級、可操作、可傳導、易監督，以及國土空間規劃強制性內容的特點，包括法定強制、底線管控、多規合一、公益保障、全域覆蓋等。國土空間規劃強制性內容的重要作用表現為國土空間開發保護的底線和用途管制的核心管控內容、國土空間規劃實施的執法督察的重要依據。
建構國土空間規劃強制性內容體系的基本要求包括全面匹配和覆蓋國土空間規劃“五級三類”體系、各類各級強制性內容之間應有傳導機制兩個方面。其中，“五級”覆蓋方面，應以國土空間總體規劃強制性內容為建構主體和主線；“三類”覆蓋方面，應以國土空間總體規劃強制性內容為約束和指導，詳細規劃和相關專項規劃都應建立相應的強條體系。在此基礎上，基于部門職能和規劃內容擴展，對應國土空間規劃五級三類體系，建構事權框架下全覆蓋全層級的國土空間規劃強制性內容體系，提出強制性內容擴展的10個方向。
問題4：國土空間規劃強制性內容的內容初探？
國土空間總體規劃強制性內容是構建國土空間規劃強制性內容體系的主線先導，是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎。通過校核國土空間總體規劃10個強制性內容擴展方向對原城市總體規劃強制性內容的覆蓋性，我們發現，只有兩個擴展內容沒有涵蓋，即公共服務和交通市政基礎設施等內容。
因此，我們提出國土空間總體規劃強制性內容應包括12項主要構成。國土空間總體規劃強制性內容在三類規劃中唯一五級全覆蓋，以上述12項強制性內容構成，從國家級域、省級、市級、縣級、鄉鎮級對應各級政府事權細化五級內容，提出各級工作深度建議。
市縣級國土空間總體規劃編制思考和實踐探索
1、深化認識，明確定位
空間規劃改革有“三層”邏輯，第一層邏輯為重構空間規劃體系，第二層邏輯為轉變空間治理方式，第三層邏輯為助推發展方式轉變。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，具有時空屬性、全域視野、系統思維等特征。
在“分級 分類”國土空間規劃體系中，市縣級國土空間總體規劃的定位是“承上啟下”，一方面要確保國家和省重大戰略有效落實，另一方面要圍繞城市政府事權，解決地方面臨問題和實際需求，需要強化市縣國土空間總體規劃的引領性、約束性、保障性。
市縣國土空間總體規劃應適應目標導向、問題導向和實施導向，其內容應覆蓋國土空間保護、開發利用、整治修復、治理等活動所涉及的各個方面，以“定戰略、定目標、定結構、定邊界、定策略”為主要內容。
2、夯實基礎，共同規劃
開展“一圖兩查三評”基礎工作。“一圖”，即統一現狀底圖。“兩查”，即國土調查（三調）和功能詳查互動銜接。“三評”，即資源環境承載力評價、國土空間適宜性評價、規劃實施評估。
推進“共同規劃”編制工作。第一，橫向規劃融合貫通，整合梳理土地利用總體規劃、城市總體規劃和綜合交通規劃等“三規”成果；同時建立各區、各部門“共同規劃”機制，充分融合市直各部門專項規劃，并予以空間落實。第二，上下規劃同步聯動，同步開展區級國土空間規劃、控規升級、村莊規劃、田園功能單元規劃等編制工作。
3、優化格局，強化傳導
構建規劃指標體系。第一，按照“約束性—預期性—體征性”邏輯構建統一的指標體系，“約束性、預期性”指標主要落實國家、省層面戰略要求以及管控要素，如“三生”空間建設、五大理念的落實、集約節約等指標。“體征性指標”是針對城市發展存在問題，結合城市發展定位，監測城市運行情況，如基礎設施運行、特色環境營造等，并納入地方國土空間規劃編制。第二，按照“城市目標—發展策略—規劃指標”選取特色性指標。對標武漢市“1 5”城市發展目標，基于創新城市、樞紐城市、濱水文化名城、宜居城市、安全城市等五大維度，選取地方31項特色性指標。
體現規劃傳導的總圖表達。第一，采用“功能分區 強條用地”的總圖表達方式。市級規劃總圖一方面要體現結構性、彈性的需求，建立功能區布局管控；另一方面要將上級政府事權內容劃實，建立與上級政府事權對應的強條用地布局，實現剛性管控。第二，體現“市-區”差異化的總圖深度。市級國土空間總體規劃總圖包括非強條主導功能區、市區級強條用地。區級國土空間總體規劃總圖包括一級類非強條用地、組團級強條用地。
4、綜合管控，智慧決策
創新市縣國土空間總體規劃管控體系。管控方式主要包括分區管控、用途管控、指標管控和名錄管控。分區 用途管控方面，分區是國土空間規劃的載體，構建全域覆蓋的主導功能分區體系；用途是管控的對象，同一類用途在不同的分區，其功能導向、利用方式和管控要求也有差異。指標管控方面，指標是管控的量化手段，按類型可分為總量、結構、效率、效益等指標，按管控方式可分為剛性和彈性指標。名錄管控方面，名錄是管控的輔助手段，包括保護地名錄、重點建設項目清單、建設項目正負面清單等類型。
建立國土空間規劃信息平臺。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。國土空間規劃中的各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況將是監督檢查的重點。武漢市創新啟動了“城市仿真實驗室”建設，形成集信息匯集、評估預警、仿真模擬和智慧決策于一體的規劃信息系統。
新時期市縣國土空間總體規劃實踐探討
1、新時期的市縣國土空間總體規劃
國土空間規劃是在生態文明和機構改革語境下的空間治理體系的提升。國家對市縣國土空間總體規劃編制工作提出了新要求，在自然資源觀和新城市觀下，規劃工作應體現六個轉變，即從目標預測到指標管控（下達）、從規模導向到精明發展（收縮）、從消極被動保護到生態環境優先、從建設空間為重到國土綜合治理、從條塊分頭管理到全域全要素統籌、從規劃實施評估到全過程監測預警。
市縣國土空間總體規劃的內容框架應包括三大板塊，即基礎研究、規劃方案、傳導實施，重點內容包括堅持戰略引領、強化空間結構、統籌全域要素、聚焦剛性管控、落實規劃傳導等。四向支撐包括專題支撐、專項支撐、組織支撐和數據支撐。
2、市縣國土空間總體規劃實踐探討
深汕新區具有特殊的空間區位、本底條件和體制機制，距深圳主城東部約60公里，擁有優質的山水生態環境和濱海岸線，是深圳第“10 1”區，其使命是探索區域洼地崛起的廣東方案，體現特區40年深圳建設新范式。深汕新區國土空間總體規劃體現出多維·協同的特點。
（1）堅持結構引導，統籌全域-全要素布局。第一，以結構引導為核心，實現分空間層次和維度的保護-開發協調。全域空間覆蓋，既包括陸域，也包括海域和無居民海島。第二，以“人-地關系”為主線，統籌海洋、生態、農業、城鎮四類空間，開展全域要素用途分類。兼顧發展彈性，劃分城鎮空間；結合海洋功能區劃，劃分海洋空間；結合要素特征，進行國土空間管制分區和用途分類。基于功能分區，面向管理實際，體現自然資源觀，形成全域全要素總體布局。
（2）落實剛性管控，建立分類-分級控制體系。以保護和發展為兩大導向，構建空間規劃“指標 控制線”的分類體系。構建“分層級”控制線體系及管控傳導機制，按管控嚴格程度，區分控制線管控等級，形成三級控制線體系；加強空間規劃橫向、縱向傳導的彈性，給予詳細規劃優化調整的空間，應對發展的不確定性。劃定基本邊界（一級控制線），框定環境底線、資源上限、生態紅線和城鎮開發邊界。同時，加強二、三級控制線及指標管控，協調生態保護與發展建設。加強城市設計引導，從二維空間到多維環境品質的管控。
（3）探索單元模式，強化分區-分層傳導方式。合理劃定分區-單元，差異化落實空間結構和四類空間的保護-發展要求。創新空間組織模式，圍繞“彈性組團 發展單元 基層社區”3種尺度產城融合空間，打造適度集中和有機分散的網絡組群式城市。單元類型包括城鎮（發展）單元、生態單元、農業單元。
（4）貫徹戰略意圖，促進供給-需求耦合協調。“綜合協調”，實現空間與資源的“供-需”匹配，“雙評價”是規劃開展的前提和基礎，“戰略需求”是規劃實施的目標和落腳點。加強資源利用協調，落實跨境調水工程，分階段保障供給。支持戰略需求，適度調整優化農業空間。加強互聯互通，重點推進區域交通通道建設。協調重大設施的落位和調整。
3、思考與討論
第一，生態文明建設背景下，空間規劃應發揮對全域-全要素-多維資源（資產）的戰略引領 剛性管控作用。其中，數據是基礎、政策是支撐、要素是重點，“結構”是關鍵。第二，堅持做“有用”的空間規劃，發展-保護互為促進，應推動需求-供給的耦合協調。第三，努力做“有效”的空間規劃，指標-控制線-單元應作為管控-傳導體系的三要素。
地級市國土空間總體規劃內容框架思考——以荊州市為例
根據“五級三類”國土空間規劃體系，總體規劃重點是對應各級事權的戰略引導、底線管控與結構控制。地級市國土空間總體規劃包括市域、市轄區和中心城區三個空間層次，規劃內容兼具協調型（市域）和管控型（市轄區），實際操作中往往要做到實施層面（中心城區）。同時，地級市國土空間總體規劃不是縣級規劃的簡單拼合，應在縣級管控和規劃基礎之上編制整個市域框架型結構規劃，協調市域保護類要素、城鎮體系、重點項目和特定地區功能等。
地級市國土空間總體規劃的內容框架按照《自然資源部關于做好市縣國土空間總體規劃編制工作的指導意見》（征求意見稿），包括基礎分析、規劃方案、實施保障三個板塊。
1、基礎分析
基礎分析包括雙評價、規劃承接、現狀分析和雙評估等內容。從實際項目操作來看，雙評價應和國土空間總體規劃編制工作分離，防止降低其工作的權威性。雙評價在市域層面應明確資源環境約束，分析區域空間承載與適宜性差異，為底線劃定和區縣指引提供依據，在市轄區層面為劃定開發邊界和空間方案提供支撐。規劃承接重點解讀上位規劃和相關政策中需要在本級落實的要求。現狀分析應厘清國土空間資源家底、明確本規劃需要解決的現實問題。
2、規劃方案
第一，首先是明確戰略定位，提出指標體系，包括管控指標、發展指標、建設預警指標和風險指標等。
第二，空間格局與要素配置方面，應重點考慮在市域、市轄區和中心城區三個層面的要素類型選取和精度確定，三個層級之間如何進行有效的銜接和傳導。
在市域層面，應確定市域結構引導、市域三線劃示與主導用途分區管控、市域要素配置等，從而形成市域國土空間總體格局，以框架型結構 用途分區管控 重要要素協調為主。在市轄區層面，應確定市轄區的生態結構、城鄉結構、鄉村結構和產業結構等空間結構，將市域三線劃定與主導用途分區管控進行深挖和細化，然后確定市轄區要素配置，并形成市轄區國土空間規劃總圖，以用途分區管控細化 要素配置落地為主。在中心城區層面，國土空間總體規劃中心城區用地布局圖應表達到什么深度和要素，還需要探討。
第三，提升路徑方面，應對市域、市轄區和中心城區在生態修復、土地整治和城市更新品質提升等方面提出提升路徑要求。
3、實施保障
實施保障包括制定行動計劃、明確規劃指引、實施保障機制和政策措施等內容。明確規劃指引與空間性相關聯，包括對市域各縣、市轄區鄉鎮、中心城區單元等方面的指引和傳導。
最后，結合荊州市國土空間總體規劃的編制工作提一些思考。第一，地級市國土空間總體規劃應重點強化市域協調性內容，在市域層面更多是擬定結構性框架、標準確定和指標分配，真正劃定管控要素應在縣級單元進行操作。第二，在成果體系方面，在上報成果基礎上，可視情況增加操作性成果、法條性成果、公眾報告，同時滿足規劃的要求和地方政府的要求。
本文由空間規劃研究院胥建華整理，王穎校審，未經演講嘉賓審閱
