山東大學調研組
隨著去年12月初的中央經濟工作會議將“城鎮化”單獨列為主要任務，加之發改委等決策部門釋放出加速城鎮化的信號，與城鎮化息息相關的土地流轉，也成為輿論熱議詞，土地流轉也被廣泛認為是城鎮化能夠成功的關鍵因素。
在此背后，則是2008年10月12日中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”四年多來的實踐。
這四年多來的土地流轉發生了什么變化？對未來城鎮化又有什么啟示？
去年，由《第一財經（微博)日報》支持，山東大學“農村之光”調研組經歷4個多月時間，行程1200公里，訪談百人，并輔之發放問卷調查等方式，針對分別位于魯北、魯中和魯西南的德州、淄博和濟寧三地的土地流轉進行調查。
基于發放600份問卷、有效回收569份問卷的統計數據，來自于上述三地一手調研顯示，土地流轉不宜“一刀切”，而是應根據地域特點因地制宜，另與時下流行觀點不一致，調研顯示，土地流轉未必就一定能帶來“規模效益”。
魯西北三地比較
相比于以往針對山東省土地流轉的調研——多將一個縣區作為重點調查對象，且所調查范圍大多集中在經濟發達的山東半島地區，此次調研組將調研樣本地選擇在處于魯中西部地區。
在魯中西部地區，雖然存在大量土地流轉需求，但并未產生相應的創新土地流轉方式，也是因此，調研組通過對魯中西部地區農戶的問卷調查與訪談，深入分析了該地區土地流轉遲滯的原因，試圖填補相應領域的空白。
2012年7月25日~8月4日，調研組先后調研了德州、淄博、濟寧三市八地，訪談對象不僅涉及德州市慶云縣農業局經管站站長、東辛店鎮經管站站長等政府人士，同時也對當地農民做了大量訪談。
調研顯示，農村土地流轉現如今仍處于初級發展階段，各地在推進土地流轉時一般以試點的形式進行。而此次調研中重點走訪的試點地區中，以德州市慶云縣東辛店鎮大李村、淄博市沂源縣安樂官莊、濟寧市微山縣大辛莊最為典型。
大李村為興建蔬菜大棚，采取土地置換方式進行土地流轉；安樂官莊通過與銀座集團簽訂協議，集中流轉土地建成烏克蘭大櫻桃生產基地；大辛莊則經由村組織協調，由一戶承包全村土地。
根據以往調研經驗，為避免被訪者“財不露白”的心理，低報收入水平，調研組在慶云地區對收入問題采取了了解家庭情況后自行核算的方式，而沂源和微山地區則采取請被訪人直接填寫的形式。
調研結果顯示，慶云地區的戶均收入，明顯高于其他兩個地區受訪者，而直接填寫的方式，對樣本真實狀況有著更真實的反映。
地處魯中山區的沂源擁有最小的戶均土地面積，但是由于主要種植經濟果樹，畝均收入位于中游。種植經濟果樹對勞動力的數量和素質都有較高要求，使得兼業較為困難，因而沂源地區的農業收入比重最高。
處于魯西南地區的微山縣湖多地少，當地有豐富的煤炭資源，用卡車或船只運輸煤炭收益很高。二三產業相對發達，使得農業特別是種植業處于相對弱勢地位，農戶兼業現象十分普遍。
位于魯北地區的慶云縣平原較多，戶均耕地面積最大，同時，由于種植大棚蔬菜的拉動作用，畝均收入也高于果樹和糧食作物種植。
種植糧食作物所需勞力減少，慶云縣的兼業現象也十分普遍，農村“空心化”現象非常明顯。
另根據問卷數據對土地流轉戶的統計，上述三地流轉戶的比例超過一半份額，占據54.1%的比例，這意味著，調研地區的土地流轉參與率都達到了接近半數的水平，表明土地流轉這一調節生產資料配置的行為已在農村中廣泛開展。
土地流轉農戶樣本
本次調研的569戶農戶中，有300戶參與了土地流轉。其中，81.3%的農戶為自愿參加，其余的56戶農戶為非自愿轉出，主要是由于建設征用土地而被迫放棄承包權。 而土地流轉后各群體的土地擁有量發生了很大變化。
調研顯示，受訪者中自愿轉入的農戶平均每戶轉入了5.26畝土地，最大值為16畝，而自愿轉出的農戶平均轉出了2.7422畝土地，最大值為13畝。流轉后，自愿轉入的農戶戶均土地達到8畝，是未流轉土地戶的近3倍，而轉出戶則僅存不到1畝耕地。
從統計可以看出，受訪農戶主要獲得的補償方式是租金，共193戶，占64.3%，其次是一次性買斷補償（主要是建設征用土地），占21%，其他方式比例都很小。在滿意程度方面，表示“非常滿意”和“比較滿意”的人數占到了70%，“不滿意”者占6%。
從實際調研情況看，不滿意者主要是對補償方式，特別是租金過低和一次性買斷不滿。在“最希望獲得的補償方式”一問中，“租金”和“土地入股”分別占33.7%和30.7%，反映了農民在接受租金便利性的同時，也對土地入股分紅的新型流轉方式有較強的期待。
在流轉途徑上，親友介紹占到38.9%，村集體協商占28.5%，雙方直接聯系占25.7%，而通過中介機構聯系流轉的僅有3戶，占0.7%，反映了受訪群體的土地流轉行為基本處于村民自發流轉與鄉鎮引導流轉的層次，土地流轉市場尚未形成。
根據調研，農戶未轉出土地的首要原因是自己有能力耕種，占總體的39%，微山地區由于兼業化更明顯，且根據當地習慣，農戶大多選擇在住地附近打工，因而此項的比例更高，達到了47%。
未轉出土地的第二原因是轉出收入低于自己耕種所獲得收益，占總體的17%，慶云地區高達26%，這反映了收益仍是農戶在作出土地流轉決策時候的重要考慮項。
未轉出土地第三要素則是對轉出土地收益保障，以及轉出土地后無活可干的擔憂，合計約為20%。從調查結果上看，農戶主要是對保留土地的收益（包括物質收益和心理保障）與放棄土地使用權所能換得的補償相比較，進而做出決策。
而農戶沒有選擇轉入土地的原因，除轉入價格、轉入來源等因素外，主要原因是受到農戶勞動力稟賦的約束，同時對轉入土地能否產生效益表示懷疑，二者共占61%，慶云地區更高達72%。
在實地調研中，調研組也強烈感受到了對農地效益的質疑。由于經營土地，特別是種植糧食作物難以產生效益，農戶的轉入土地積極性并不高，在沂源與微山地區（慶云地區數據缺失），有流出意愿的農戶明顯多于有流入土地意愿的農戶，在交叉分析中還發現，許多已經轉入了土地的農戶也希望轉出一部分土地，通過從事其他行業來提高收入。
在微山地區，農經站站長李玉生指出，微山土地流轉市場總體呈現“買方市場”形態，即想轉出土地者多，而有意愿承包特別是大規模承包者寥寥。這表明，農地效益確實成為了制約土地流轉的瓶頸。
影響土地流轉的內外因素
調研發現，因宏觀經濟環境影響農業的比較收益，它將進一步影響農民的土地流轉決策。而調研地區整體二三產業的發展水平，以及二三產業集中區距離農村的距離對土地流轉影響也較大。
另外，據調研，農村中外出到離家較遠、二三產業發達地區打工、經商的多為青壯年人，年紀稍大但仍具有勞動能力的人則選擇就近打工，并且所有流轉出土地的農民不可能都進入城市生活，那么農村附近的二三產業（如鄉鎮企業等）就承擔了吸納通過土地流轉解放出的農村勞動力的責任。
相反，一旦宏觀經濟發展放緩，鄉鎮企業等小微企業停工甚至倒閉，農民在理智與心理上雙重選擇保有土地，將對土地流轉產生極大的阻礙和制約作用。
此次收集的數據亦顯示，絕大多數農民認為擁有土地比較安心，這鮮明地反映了農民的“戀土情結”。農民認為土地對于自身，最重要的功能是提供生活基本口糧和增加收入，且提供生活基本口糧大大高于增加收入的比重。
同時，據調研組了解，選擇土地最重要功能是“增加收入”的農民，有的是進行了土地流轉，小面積規模化以提高農業收入，有的則是種植大棚蔬菜或者經濟林木，其效益遠高于單純種糧，獲得了相對其他農戶較大的收益。
另外，數據顯示，對土地保障功能依賴的程度與年齡和文化程度有關。
據調研情況，26歲～43歲的青壯年勞動力，其收入來源主要以外出打工和個體經營為主，對土地的依賴性稍微低一些；但年齡越長者，對土地保障依賴程度越高。
而隨著文化程度的提高，農民對土地的依賴程度呈總體下降的趨勢，其中未受過正式教育和小學文化的農民依賴程度最高，這與他們年齡較大也有關系，同時本科及以上學歷例外。
究其原因，文化程度的提高，使農民的視野和思想觀念發生了改變，并且他們在學習中獲得了種地以外的謀生技能，可以離開土地進入非農產業獲得收入，所以對土地的依賴程度降低。
通過走訪和調查，除了宏觀上農戶難以控制的種種外因，還有一些內部因素影響農村土地流轉的實現。比如，農戶家庭人口結構和收入結構因素。
農戶的家庭人口結構與收入結構直接影響了農戶流轉土地的決策。調研發現，自愿轉入農戶，其家庭勞動力比重最大，達68.68%，打工人數比重相對較小，為27.73%，可見其將家庭勞動力更多地投入到了農地的耕種與管理中，進而其農業收入比重在各類型流轉農戶中的比重最高，達48.34%。
而自愿轉出的農戶，農業收入比重僅占22.89%，打工人數比重為四種類型農戶中最高者，達39.01%，可見自愿轉出的農戶將家庭勞動力轉移到了比較收益相對較高的打工方面，降低了機會成本，獲得了更多的非農收入。
未流轉農戶的農業收入比重為27.9%，屬第二位，但比自愿轉入農戶的收入相對減少很多。據調研了解，此類農戶一般是家庭中的婦女、60歲左右的老人常年在農村種地，家庭青壯年勞動力在農忙時期返鄉幫助耕種。種植作物多為傳統的玉米、小麥等糧食作物，收益相對不高，主要是提供家庭生活所需口糧，多余部分糧食才賣掉。
非自愿流轉的農戶數量最少，且勞動力比重、打工人數比重、上學人數比重和農業收入比重都是最低的。
調研顯示，大部分非自愿流轉的農戶是生活在縣城附近的農戶，雖然生活已經與縣城極其相似，但老一輩人仍有較重的“土地情結”，同時面對政府征地給予的補償也不甚滿意，故而表現為非自愿流轉。
土地規模效益悖論
以數據為基礎，根據SPSS（統計產品與服務解決方案）軟件分析，調研發現三地區“畝均收入”與“流轉后耕地面積”沒有明顯的正相關關系，反而淄博市沂源縣出現了一定程度的負相關。
調研發現，德州市慶云縣耕地的畝均收益在1000元左右甚至耕地的農戶，主要以種植糧食作物為主，即使進行土地流轉后一戶的耕地面積達20畝左右，如果仍是種植傳統糧食作物的話，其畝均收益仍然較低。
而慶云縣東辛店鎮大李村，在鎮政府“一村一塊地”的土地流轉政策指導下，結合本村蔬菜種植傳統，引進青州外商的經驗和技術，進行了土地流轉。
2008年，大李村30多戶農戶將100多畝分散地塊統一租賃給青州客商進行大棚蔬菜種植，實現土地集約經營，高效發展。到2012年年初，大李村通過租賃、轉包等流轉手段，將村東300多畝零散土地整合，由當地農戶經營，政府協助集中開發，發展蔬菜大棚80多個，成為東辛店鎮最大的蔬菜基地之一。
大李村在“一戶一塊地”的基礎上建起了共計540畝的蔬菜大棚，每畝地收入也從原來的1000元左右提高到12000元～15000元。
淄博市沂源縣出現了“畝均收入”與“流轉后耕地面積”呈負相關的情況。結合實地調研情況，調研組認為這是由于沂源縣特殊地理環境導致。
沂源縣地處魯中山區，農作物以經濟果林為主。由于山區地勢崎嶇，轉入土地難以成片，反而加大了管理難度。同時，果樹產量與田間管理密切相關，日常照管需要大量勞動力，土地面積越大，管理的難度也越大，甚至有可能耽誤農時。因此，畝均產出與土地數量呈負相關。
濟寧市微山縣的畝均收入與土地數量呈現倒“V”形關系，在2畝～4畝處出現峰值。
經過復核問卷和進一步走訪，調研組發現這些畝均收入較高的農戶是縣城駐地附近的蔬菜大棚種植戶，他們一般通過流轉整合3畝～4畝地，建起1～2個大棚，全家一起耕種，收益很高。
但是，由于微山地區技術相對落后，耕種大棚需要大量勞動力和非常辛苦的勞作，農戶受到家庭勞動力的約束，很難再擴大種植面積。擁有5畝以上土地的農戶則大多種植糧食，受“顧不過來”和“反正地多，糧食不值錢，少收一點沒關系”的因素影響，畝均產出反而下降。
而調研隊在采訪W地D村時，了解到當地一戶農民經由村集體組織協調，轉入600畝耕地準備進行規模耕作。然而，耕作一年，據調研隊采訪了解和村民口述，收益極差。
深入訪談了解到，該農戶雇傭轉出土地的其他農民為其耕種土地，每日工資50元。由于工資按天發放，勞動成果又難以計量監督，被雇傭農民偷懶怠工的現象大量存在。調研隊考察時，流轉土地上所種植的玉米不及自有地的一半高。
調研組認為，本例中土地流轉之所以未能實現規模效益，是由于監督機制不健全、激勵制度不到位引起的。
調研發現，無論是龍頭企業還是個體大戶，在土地流轉準備工作中，如何與一家一戶的農戶協商條件都是極其棘手的事情。由于沒有成形的土地流轉市場，實際中觀察到的結果是：轉入方往往求助于村集體。
政策建議
針對影響土地流轉的內外因素，結合實地調研，總結各地經驗教訓，經過深入思考與反復討論，調研組給出以下建議：
首先，土地流轉需要順勢而為，穩中有進。中國疆域遼闊，各地情況差異較大，所以土地流轉面臨復雜性、多樣性和困難性。同時，在很多經濟欠發達地區，土地是農民賴以生存的根本，盲目的土地流轉將會極大損傷農民利益，為社會埋下不穩定因素。
其次，應保持宏觀經濟，特別是二、三產業穩定發展，促進農村剩余勞動力有序轉移。保持宏觀經濟穩定，大力發展二、三產業，積極扶持小微企業和農村鄉鎮企業發展。
政策也要保持其連貫性和統一性。糧食生產是一個長期過程，種糧大戶流轉土地、進行總體規劃、基礎設施和機械投資等，成本投入較大，收益需長期經營才得以保障。因此國家政策應連貫統一，才能使種糧大戶有信心和勇氣進行土地流轉、大規模經營以提高農業生產效率。
而在土地產權方面，應明晰土地產權，加強農戶土地權益保護。只有產權主體明晰，經營權的轉讓才能順利實施。
流轉程序和流轉合同也需要規范和完善，以充分保護參與土地流轉的各方的利益。這需要國家對土地流轉進行導向性政策規定，規范流轉主體、機制、合同等方面，同時也應因地制宜，鼓勵各地探索創新合適的流轉機制。
對于土地轉出方，要嚴格根據法律法規簽訂能有效保護農民利益的合同；對轉入方，要進行一定的鼓勵。
國家提倡農民種糧以保障國家糧食安全，據國外經驗和學術研究，規模化種植的生產效率遠高于小戶家庭種植，但小戶家庭種植的單產較高。對于種糧大戶和農戶要采取不同的補貼政策，在穩定農村經濟的同時，鼓勵種糧專業大戶的生產積極性。
此外，也要穩步推動戶籍改革，逐步解決城鄉二元問題。
在二元城鄉戶籍制度下，即使農民在城市中工作十幾年，為城市經濟發展做出巨大貢獻，卻仍然無法享受該城市的社會保障，生活面臨較大風險，而農村土地就是他不愿舍棄的一份最后的保障防線，農村土地流轉會受到極大的限制。
