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15年前的一篇調研報告（本文是2001年的利用司調研組對江浙滬三地集體建設用地流轉情況的調研報告，也是當年集體建設用地流轉調研總報告的分報告之一。）
浙江、上海、江蘇集體建設用地流轉調研報告
為深入了解集體建設用地流轉現狀，規范流轉管理，探索制度創新，部土地利用司會同部土地整理中心組成調研組，于2001年4月5日至24日，對浙江、上海、江蘇三省市的杭州、湖州、臺州、溫州、寧波、南京、蘇州、無錫、常州等13個市和閔行、金山、嘉定等3個區的集體建設用地流轉情況進行了調研。
調研組多次召開各種座談會，廣泛聽取了政府領導、專家和實際工作者的建議，并深入區、縣、鄉（鎮）、村進行了實地考察，認真聽取了基層鄉（鎮）、村干部的意見。通過調研，掌握了情況，發現了問題，切實感受到了規范集體建設用地流轉的緊迫性。現將有關情況報告如下：
一、集體建設用地流轉的特點
（一）流轉普遍存在。不僅鄉鎮企業用地隨著企業改制普遍流轉，農村宅基地也隨房屋買賣或出租等進行流轉。如湖州南洵區141個鄉鎮中共有使用集體土地的鄉鎮企業171家，涉及宗地186宗，土地面積233.4萬多平方米，其中發生出租、兼并、轉讓、入股、司法處置等致使集體土地使用權流轉的鄉鎮企業就有121家，占到總數的71％。在1991年至1998年間，南洵區平均每年發生宅基地買賣160起，出租房屋239戶，涉及的土地面積均超過1萬平方米。
（二）流轉的主體多元化。集體建設用地流轉的主體可以是土地所有者，也可以是土地使用者；土地使用者可以是本集體經濟組織，也可以是其它集體經濟組織，從而呈現出與投資主體多元化相對應的特征。
（三）流轉的形式多樣化。三省市集體建設用地流轉的形式主要有：一是集體土地使用權隨企業廠房轉讓、出租；二是集體土地使用權作價入股；三是集體土地使用權聯營；四是集體土地使用權隨企業改制、改組、破產、兼并等發生轉移；五是集體土地使用權隨農民住宅轉讓、出租；六是集體土地使用權因中心村、多層公寓以及小城鎮建設發生流轉；七是集體土地有所權征為國有后辦理批租手續；八是集體土地所有權由于司法裁決發生流轉等。
（四）流轉的對象以鄉鎮企業用地為主。在集體建設用地流轉中，鄉鎮企業用地所占比重最大，宅基地流轉相對較少。三省市集體建設用地流轉主要以鄉鎮企業用地為主，宅基地流轉相對較少。但隨著城鎮化水平的不斷提高，宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。
（五）流轉的數量與經濟發展和城鎮化水平一致。一般情況下，經濟發展和城鎮化水平比較高的市縣，集體建設用地流轉比較活躍；而經濟發展和城鎮化水平不高的地區，集體建設用地流轉則相對較少。集體建設用地流轉大多發生在城鄉結合部，距離市縣中心較遠的農村地區，流轉量比較少。
（六）流轉的管理逐步走向規范。在調研中我們發現，隨著城市經濟的不斷發展，各地對規范流轉的要求越來越迫切。在目前國家尚無有關農村集體建設用地流轉管理辦法的情況下，浙江、上海、江蘇的很多市縣進行了大量探索和試點，在這三個省市中，有十幾個市縣頒布了農村集體建設用地流轉管理暫行辦法，幾乎每個市縣都制定了有關規范管理意見，而且很多市縣在實際工作中已按這些規范進行了操作和管理，取得了良好的效果。
二、集體建設用地流轉的管理模式
浙江、上海、江蘇三省市適應經濟快速發展的客觀要求，對農村集體建設用地的流轉進行了有益的探索，并根據土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內、外確定管理政策（圈內、圈外），形成了各具特色的集體建設用地流轉管理模式。
（一）圈內、圈外同等對待，流轉均允許保留集體土地所有權。將集體土地使用權與國有土地使用權同等對待，不分集體建設用地位于圈內、圈外，不分土地使用者的性質，不分存量、增量建設用地，均可以按照一定程序，在保留集體土地所有權不變的情況下使用符合規劃的集體建設用地。集體建設用地進入市場后，與國有土地納入同一土地市場，實行國有和集體土地“兩種產權、同一市場”統一管理的模式。無錫市和嘉定、閔行、金山區等地采用了這種流轉模式。
（二）圈內、圈外同等對待，流轉都要先征為國有。無論流轉的集體建設用地位于圈內還是圈外，除少數情況外，基本上不再保留集體土地所有權，而是通過征用將需要流轉的集體土地統一轉為國有土地，實行“一種產權、一個市場”的流轉模式。寧波、溫州和常州市基本采用或準備采用這種模式。
（三）圈內、圈外分別對待，圈內流轉要先征為國有，圈外流轉可保留集體土地所有權。對于圈內的集體建設用地使用權需要流轉的，根據城市化進程和小城鎮發展的需要，以有利于向城市建設用地轉化和城鄉土地統一管理的原則，主要采用轉權讓利的方式，鼓勵或采取將其集體土地所有權轉為國有后（即辦理集體土地征用手續），再參照國有土地使用權進行管理。對于圈外的集體建設用地，只要符合規劃且經依法批準取得建設用地使用權的，在明確集體土地所有權的前提下，可不改變集體土地所有權性質，由土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權以讓渡、租賃或作價入股等方式提供給土地使用者使用，土地所有者獲取土地收益。如杭州、湖州、臺州等多數地方基本上采用了這種模式。
需要指出的是，蘇州市探索集體建設用地流轉比較早，1996年，就以政府文件的形式下發了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，集體建設用地流轉采用了圈內和圈外分別對待的模式。但隨著蘇州市經濟發展的加快，建設用地的需求不斷增加，原先的模式已越來越不適應市場經濟發展的需要，為進一步規范市場，保障圈內與圈外集體建設用地的權益一致，目前實際上已演變成圈內與圈外同等對待、均可保留集體土地所有權進行流轉的模式。
（四）上海市探索了高速公路等基礎設施項目使用集體土地時，保留集體土地所有權，采用土地使用權合作的方式進行流轉
上海市規定，對于高速公路網建設中需要使用集體土地的，可采用土地使用權合作方式。由被用地的集體經濟組織以土地使用權參與項目合作，被用地農民身份不變。參照當地從事農業生產平均收入水平，由項目公司每年支付土地合作回報。政府成立高速公路投資項目公司，所涉及的集體經濟組織以土地使用權為條件與項目公司合作，高速公路建設用地不辦理征地手續，仍為集體經濟組織所有，項目公司向集體經濟組織按年支付土地合作費用，初步定為3000元／畝·年；涉及到農戶承包地減少或失去的，由本集體經濟組織內部調整，保證失地農戶有地可種。集體經濟組織取得的土地回報由村民集體決定分配使用，并公開帳務，接受監督。
三、集體建設用地流轉中存在的問題
盡管各地在集體建設用地流轉的管理政策等方面進行了大量的探索，但在具體實施過程中，仍存在一些問題，除大家普遍建議盡快解決法律限制問題外，一些管理者通過流轉要實現的“目標”及可能產生的影響，應引起我們的注意。
（一）流轉缺乏明確的法律依據，增加了管理的難度。《土地管理法》第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，舉辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外”。第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。這些規定對集體建設用地如何流轉、如何規范并未明確，這就給實際操作帶來了很大的限制。盡管多數地方從規范管理的角度出發，制定了集體建設用地流轉的有關規章制度，但由于缺乏明確的法律支持，往往使地方土地行政主管部門在執法時底氣不足，甚至為此吃官司。
（二）有些地方重收益輕管理，對農民財產權保護不夠。收益及收益分配是農村集體建設用地流轉的關鍵。各地對集體建設用地流轉的收益及分配比例進行了積極探索，多數市縣基本上推行了村、鄉、縣三級分成或村、鄉兩級分成的方式，其中村民小組所有的土地流轉收益則由村分配到村民小組，具體分成比例各地做法不一。在調研中，我們了解到，有些地方推行集體建設用地流轉，關心的是收益分配，而對如何規范管理重視不夠。在收益分配中，不僅鄉鎮一級參與了分配，也有一些地方的市縣政府參與了集體建設用地流轉中的收益分配，而且少數市縣的分配比例還比較高。有些地方為便于組織管理和分享收益，上收集體土地所有權，將村民小組的集體土地所有權上收為村集體經濟組織或鄉鎮集體經濟組織。
（三）有些地方利用集體建設用地搞房地產開發，不利于控制經營性房地產供地總量。在集體建設用地流轉中，多數地方對集體建設用地流轉的條件、對象、用途等進行了限制，但也有少數地方存在利用集體建設用地搞房地產開發的現象，形成所謂的“小產權房”。1999年，江蘇省查出農村集體轉讓給開發商用于房地產開發的土地就有478宗，1594畝。
（四）有些地方存在規避新增建設用地有償使用費的傾向。按照現行規定，國家建設使用新增建設用地，需交納土地有償使用費，但如果可以使用集體建設用地，這樣就造成使用集體土地而不須辦理征地手續，使新增建設用地有償使用費失去征收的對象，從而達到規避新增建設用地有償使用費的目的。
四、加強制度創新，規范集體建設用地流轉管理的對策
浙江、上海、江蘇三省市集體建設用地流轉情況表明，現階段在經濟發達地區，集體建設用地流轉已成為客觀必然，并且在提高土地利用率、保護耕地，保證農民長期而穩定的土地收益，支持和促進經濟發展等方面都取得了較好的效果。
分析、研究和總結各地的實踐，我們認為規范我國集體建設用地流轉的根本出路是：在法律、法規的空間內，通過進一步制度創新，解決集體建設用地流轉的法規和相關制度限制；在強化規劃控制的前提下，進一步明確農村集體土地所有權的主體、所有權代表和相應的權利、義務，賦予并保護農民的土地財產權；在明確集體土地所有權的前提下，集體土地使用權和所有權可以分離，允許并鼓勵集體建設用地使用權依法流轉；規范集體建設用地流轉的條件、區域、范圍、主體和方式；合理分配集體建設用地流轉中的土地收益，充分發揮市場機制在集體建設用地配置中的基礎作用，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉，解決各項建設用地來源。
在集體建設用地流轉的制度設計上應重點抓好以下幾個環節：
（一）明確集體土地所有權的主體和權能
依法明確集體土地的所有權主體和權能，這是集體建設用地流轉的基礎和前提。對于集體土地所有權，我國的《民法通則》第74條規定“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有”。《土地管理法》第11條進一步作了明確規定。這實際上已經從法律角度明確了村民小組土地所有權的主體地位，即“三級所有、隊為基礎”。
事實上，鄉（鎮）、村、村民小組農民集體擁有的土地多數在實地均有明確的界限和范圍，其面積比例大致為1％：9％：90％。盡管在調研中部分鄉（鎮）、村干部及土地行政主管部門從便于組織管理和登記發證的角度出發，認為應當適當上收集體土地所有權，將集體土地所有權界定為村集體經濟組織或鄉鎮集體經濟組織，經過認真分析，我們認為個別地方可以試點，但在大范圍內，不宜作這樣的上收和調整，其主要原理由是：第一，村民小組之間往往有明確的土地界線，幾輪土地承包也基本是在本組內承包，不同村民小組之間的人均承包地往往不同；第二，法律對村民小組的土地所有權地位有明確規定，不能人為調整，更不能因為詳查技術精度上未能滿足發證到村民小組等技術原因而上調集體土地所有權；第三，村民小組的組織形式確實不夠健全，但這決不能成為剝奪其應有的土地財產權的借口；第四，在當前農民土地權益保障不力的情況下，所有權越往下沉越有利于保護農民土地權益，有利于發揮所有者的積極性。因此，我們認為必須從實際出發，依法、合理確定農村集體土地所有權主體和相應的土地界限，并通過土地登記、發證予以認定，同時從法律上明確集體土地所有者的權利和義務：
一是，村內有兩個以上的農村集體經濟組織（村民小組），各集體經濟組織之間有明確的土地界限和范圍，并在各自范圍內使用、占有、承包土地的，確認村民小組為相應的集體土地所有者。
二是，農民集體土地已經屬于村農民集體所有的，包括第一輪土地承包時就已經打破村民小組土地界限和雖未打破村民小組界限但由村農民集體實際使用的土地，以及過去村辦企業、村公共設施、公益設施建設使用村民小組的土地，并且在使用時已給予相應補償或土地調劑的，宜承認現狀，依法確認為村農民集體所有的土地，由村集體經濟組織或村民委員會負責經營、管理。
三是，已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的土地，包括過去鄉鎮企業、鄉（鎮）公共設施，公益設施建設使用村農民集體所有土地或村民小組所有土地且在使用時已給予相應的土地補償或土地調劑的，應依法確認為鄉（鎮）農民集體經濟組織所有，沒有鄉（鎮）集體經濟組織的，可由鄉（鎮）政府代為負責經營管理。
四是，明確集體土地所有者的權利、義務。鄉（鎮）、村、村民小組土地所有權主體的法律地位平等，相互獨立，互不隸屬，不能隨意打破各自的土地財產權界限，嚴禁行政權侵占所有權，隨意上收集體土地所有權；明確集體土地所有權，使用權受法律保護；在符合規劃和用途管制的前提下，土地使用權可以依法轉讓；土地財產權歸農民集體經濟組織所有，集體決定土地處置和土地收益分配；同時土地所有者必須按規劃合理利用土地，不得擅自改變用途等。
（二）明確集體建設用地流轉的條件和范圍
集體建設用地與農用土地相比，存在較大的比較效益，如果對集體建設用地流轉的條件和范圍不加以必要的限制，無疑會導致集體建設用地的人為擴大和農用地的減少，集體建設用地流轉必須具備以下幾個前提條件：
一是，以土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃為依據，嚴格管理。集體土地只有土地利用總體規劃劃分的建設用地，才能作為建設用地使用和流轉，具體土地用途還應當符合城市規劃和村鎮規劃，不符合規劃的集體建設用地不得擴建、改建，也不允許進行流轉。
二是，權屬合法，四至清楚，沒有糾紛。已經依法確權，明確了集體土地的所有者和相應的土地范圍，四至清楚、面積準確，領有相應的集體土地所有證。
三是，已經依法批準作為建設用地使用或已經依法批準轉為建設用地。
四是，集體建設用地不得擅自搞商業性房地產開發。對商業性房地產的土地供應總量要嚴格控制，集體建設用地不得搞商業性房地產開發，搞房地產必須先征為國有。
符合上述條件的存量建設用地（包括已經農用地轉用審批的新增建設用地），均應當允許在保留集體所有權不變的前提下，以土地使用權流轉方式提供使用。但考慮到《土地管理法》1999年1月1日剛剛實施，法律對集體建設用地流轉的限制在短時間內不可能取消，加之各地經濟發展水平不一致，對集體建設用地流轉的需求也不相同，因此集體建設用地流轉政策可以分步實施：
第一步，在《土地管理法》等法律修改之前，可以在現有法律規定的空間內進行制度創新，區分土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內外，分別制訂流轉和管理政策：
一是，圈外土地主要是作為農用土地及少部分集體建設用地，在土地利用上，要保證以農用地和少量集體建設用地為主導，嚴格控制新增用地，盤活存量。可在保留集體土地所有權不變的前提下，以一定年期的集體土地使用權讓渡、租賃、作價出資（入股）或聯營合作方式提供各類建設使用（商業性房地產開發除外），即“保權讓利促流轉”。
二是，圈內的土地利用方向應是城市建設用地，相應的管理政策也應當促進土地利用向城市建設用地轉化，統一納入城市用地管理，統一轉用、統一開發、統一供應。圈內的集體建設用地（含已經農用地轉用審批的新增建設用地），經批準集體土地所有者可以土地使用權作價出資（入股）或聯營合作方式與其他單位或個人舉辦企業，也允許集體經濟組織利用集體土地舉辦企業集體經濟組織內部成員也可以有償使用集體土地舉辦企業；但向集體經濟組織以外的單位或個人轉讓土地使用權的，應當采用“轉權讓利”方式，轉為國有土地后提供給使用者。
第二步，在法律條款相應修改，取消對集體建設用地流轉限制之后，只要符合規劃且經依法批準，經土地所有者同意，各類建設均可以有償方式使用集體建設用地，不再對區域范圍和使用者主體做相應的限制。
（三）明確集體建設用地流轉的方式和年期
從各地集體建設用地流轉實踐中可以明顯看出，從流轉的主體分，流轉可分首次流轉和再流轉兩個層次。
1、首次流轉。是指集體土地所有者與使用者之間建立的流轉關系。集體土地所有者將土地使用權與所有權分離，并賦予土地使用者，土地使用者取得集體建設用地使用權。具體的流轉方式可以分為以下幾種形式：
---集體建設用地使用權讓渡。集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓渡給土地使用者，并向使用者一次性收取該年期內的土地收益，土地使用者取得讓渡性質的集體建設用地使用權。這類似于國家以所有者身份出讓國有土地的情形。
---集體建設用地租賃。集體土地所有者將一定年期的集體建設用地租賃給土地使用者使用，并定期向土地使用者收取土地租金，土地使用者取得承租集體建設用地使用權。
---集體建設用地使用權作價出資或入股。集體土地所有者以一定年期的集體建設用地使用權作價，以出資或入股方式投入企業，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得作價出資（入股）集體建設用地使用權。
---集體建設用地使用權合作、聯營。集體土地所有者以一定年期的集體建設用地使用權作為條件，與其他單位或個人合作、聯營，共同舉辦企業。其中收取固定土地收益的，類似于集體建設用地租賃；根據企業經營狀況收取土地收益的，類似于集體建設用地使用權作價出資（入股）。
上述幾種方式中，土地所有者一般希望采用租賃方式，以保證有長期而穩定的土地收益，一次性讓渡方式關鍵是解決不好土地收益使用問題，而入股方式則擔心收不到土地收益；土地使用者更愿意采用讓渡或入股辦法，以取得長期穩定的土地使用權，便于融資。
關于集體建設用地流轉的年期，各地有不同規定，有的3～5年，有的10～15年，但多是出于限制目的，我們認為，既然允許集體建設用地流轉，并作為一種規范的用地方式，就應當考慮到取得土地使用權的開發建設和長期利用，不宜限制過短的期限，并與國有土地流轉期限相銜接，因此，幾種方式的流轉的最高期限，應參照國有土地出讓的最高年限確定，即工業用地不超過50年，商業用地不超過40年，綜合用地不超過50年等。
2、再流轉。是指依法有償取得集體建設用地使用權的單位或個人，在土地使用年期內，將余期土地使用權轉讓、出租、作價出資（入股）或抵押，并取得相應土地收益補償的行為。土地使用者依法取得的集體建設用地使用權，是其合法財產，完成約定的開發建設投資，并經土地所有者或按照合同約定，在使用年期內，有權將余期的土地使用權合法流轉，并取得土地收益回報補償，有增值土地收益的，應與土地所有者按合同約定分享。
（四）規范集體建設用地流轉和管理程序
集體建設用地流轉管理，必須堅持城鄉統一管理的原則，由市、縣土地行政主管部門具體管理。根據市場經濟原則和行政審批制度改革的方向，我們認為，集體建設用地初次流轉和再流轉及相應的管理應按以下程序運作：
1、集體建設用地使用權首次流轉及相應的管理程序
第一步，流轉許可申請。由集體土地所有者持土地所有證、用地批準文件等資料，向土地行政主管部門申請流轉許可。
第二步，流轉許可。經鄉、鎮土管所初審，市、縣土地行政主管部門對所提交的資料進行審核，重點審查權屬是否清楚，土地用途是否符合現行規劃，是否經依法批準等，符合條件的發給集體建設用地流轉許可證，注明地塊位置、面積、用途、使用年期、許可期限等。
第三步，達成流轉協議。集體土地所有者取得流轉許可證后，即取得了相應宗地流轉的權利，應將待流轉宗地的條件和流轉要求在土地有形市場掛牌，根據宗地特點，采用招標、拍賣或協議方式，確定使用者、流轉方式、土地收益等，并達成流轉協議。
第四步，辦理土地登記。流轉雙方達成流轉協議后，土地使用者要按協議向所有者支付土地收益，土地所有者要按約定交付土地，雙方應當在規定時限內持流轉許可證和雙方達成流轉協議，向市、縣土地行政主管部門申請土地登記，領取集體土地使用證。
2、集體建設用地再流轉的管理程序：
第一步，依法取得集體建設用地使用權的土地使用者將宗地條件和流轉要求在土地有形市場掛牌或與意向用地者協商，采用招標、拍賣或協議方式確定用地者、土地收益等，并達成流轉協議。
第二步，雙方達成協議后，持協議向市、縣土地行政主管部門申請土地變更登記，領取集體土地使用證或他項權利證明書。
（五）合理分配集體建設用地流轉的土地收益
農村集體建設用地流轉中的土地收益分配，關系到集體建設用地流轉制度運作的利益機制，是規范農村集體建設用地流轉管理的關鍵問題。集體建設用地流轉尤其是首次流轉中的土地收益絕大部分應歸屬于集體土地所有者和農民，這是各方面都認可的，但也有不少地方認為政府包括土地部門應從中拿一部分，還以政府有基礎配套設施投入、土地部門有管理成本等作為分享土地收益的理由，這種想法和做法可以理解，但問題是對于集體建設用地流轉，土地所有者是農村集體經濟組織，是其處置屬于自己的財產，政府和土地管理部門作為管理者，以什么身份、什么形式直接從中分享集體土地收益呢？經過調研，我們認為集體建設用地流轉中的土地收益分配，必須堅持公平與效率兼顧以及依法原則。各級政府在土地上確實有基礎設施配套等投入，但提供道路等基礎設施應是公民、法人依法納稅后政府應盡的職責，同時現階段在土地利用和開發建設過程中，土地使用者還要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，政府的這部分投入已有了直接回報，因此，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。我們認為，為提高集體建設用地配置的效率和形成合理的利益機制，應保護集體土地所有者和農民取得相應的土地收益；而為體現公平原則，政府可以通過適當的財稅機制進行土地收益調節。具體而言：
針對集體建設用地首次流轉，土地使用者應向土地所有者和農民支付土地收益；交易過程中，雙方應按規定向國家支付契稅、印花稅、所得稅等稅金；土地登記要按規定支付土地登記費；土地使用者開發建設和利用土地要按規定向政府交納基礎設施配套費等稅費。為保證農民今后長期穩定的生活保障，可規定土地所有者必須以土地收益中拿出一部分強制其為農民購買養老保險等。
針對集體建設用地再流轉中的土地收益，應主要歸流轉方，用于土地收益補償，有增值的，應按規定與土地所有者分享土地增值收益，流轉雙方還應按規定交納國家各項稅費等。
五、需要解決的一些深層次問題
農村集體建設用地流轉勢在必行。如何做到流而有序，轉而不亂，則是當前要要重點解決的問題。按照以上制度的安排，必須研究解決好以下三方面的問題：一是必須在相關制度上做好銜接，二是必須在立法上突破，三是必須在權益上加以保障。
（一）制度銜接問題。允許集體建設用地流轉，特別是允許不分區域和使用者，保留集體土地所有權的情況下流轉，必然出現土地供應主體多元化，對新《土地管理法》確立的用途管制、建設用地總量控制、土地征用和新增建設用地有償使用費分成制度等帶來很大的沖擊，為此要調整完善相關制度，做好銜接。我們初步設想：一是應進一步強化用途管制制度。集體建設用地的取得必須符合土地利用總體規劃，嚴禁將農用地擅自轉為非農建設用地。二是嚴格控制土地供總量和土地審批。非農建設用地流轉必須納入年度土地利用計劃，并建立嚴格的集體土地入市管理規范。三是改革征地制度。必須嚴格界定征地范圍，把征地范圍切實界定在公共公益建設的范圍內，除此以外不得動用國家征地權。在此基礎上，提高征地的補償標準，逐步實行“征購”制度，并加大征地的強制性。同時，要嚴肅查處截留征地補償費的行為。四是將現行新增建設用地有償使用費分成的征收環節由征地環節調整為農地轉用環節，農用地轉為建設用地均要按規定上交土地有償使用費（農民建住宅除外）。
（二）法律修改問題。要解決好兩個層次的問題：一是修改限制集體非農建設用地流轉的條款。《憲法》第十條第四款規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”可見，《憲法》對集體土地流轉是沒有限制的。但《土地管理法》第63條，只限于因破產、兼并等情形致使農民集體建設用使用權發生轉移的，可以實行流轉。實際上，在大量的流轉案例中，一些企業利用變相破產、兼并等情形私下轉讓的情況是較普遍的。這一限制已不適應形勢發展的需要，既管不住所有者的流轉行為，也給管理者加強管理增加了難度，致使一些地方流轉處于放任自流狀態，應及時修改。二是有關土地征收征用范圍、補償標準等條款也應加以修改。
（三）權益保障問題。農村集體土地所有權證書，是唯一能夠標明農村集體土地完整權屬界限的法律憑證，是切實保護農民土地權益，保障集體非農建設用地健康流轉的基礎。為此，一要加快農村集體所有權發證步伐，擴大農村集體土地所有權登記發證覆蓋面。二要本著“尊重歷史，承認現實”的原則，切實將集體土地所有權證發到真正的所有者手中。
附件一：浙江集體建設用地流轉的現狀與特點
附件二：上海集體建設用地流轉的現狀與特點
附件三：江蘇集體建設用地流轉的現狀與特點
（調研組成員：冷宏志、岳曉武、王薇、錢海濱、董文兵）
