園區中國（park_china)
工業用地是上海市發展先進制造業、現代服務業和戰略新興產業的主要載體。上海市未來土地資源增量空間極為有限，其中用于產業結構調整、產業發展的用地更為有限。面對這種瓶頸制約，必須盤活存量進行“二次開發”，才能實現集約增長。然而，工業用地“二次開發”面臨許多現實困境，需要創新有關政策，構建并完善有效運行機制。
工業用地“二次開發”勢在必行
工業用地“二次開發”，是對已辦理過相關用地手續但利用效率不高、產業層級能級低的土地，通過有效途徑，對其重新開發利用，以提高土地經濟效益、社會效益和空間效益的行為。上海市未來發展定位將凸顯用地與土地資源稀缺的矛盾，有必要對工業用地“二次開發”的科學機制探索完善，才能加快形成節約集約用地“倒逼機制”促進經濟發展方式轉型。
上海是一個人多地少、資源匱乏、產業密集、環境承載力弱、環境容量十分有限的特大型國際大都市，經濟社會發展對土地資源的剛性需求與土地資源緊缺的矛盾將長期存在。隨著城市化和工業化的不斷深入，上海城市發展面臨的土地資源約束進一步加大：一是建設用地擴張較快，土地供需矛盾日益突出；二是耕地保護壓力越來越大，占補平衡難以實現；三是土地利用仍較粗放，投入產出效益有待提高。
上海正加快構建以現代服務業為主導、戰略新興產業為引領、先進制造業為支撐的新型產業體系，產業結構高端化、服務化和融合化的趨勢日趨明顯。但全市工業用地可供增長的空間不大，從上海自身發展看，資源、環境、商務成本等制約產業發展的因素日益突出，實現創新驅動和轉型發展任重道遠。
上海市工業用地利用上存在一些問題。一是結構上工業用地比例畸高，與國際城市差距甚遠。建設用地中工業用地占比達29%，與國外綜合性城市工業用地平均占比15%-17%相比，已明顯偏高，與上海“四個中心”的發展定位明顯不符。近十年來工業用地年供地總量比重始終在50%左右，給整個城市的生態環境建設帶來嚴峻挑戰。二是工業園區用地方式仍粗放，土地利用效益有待提高。近年對全市開發區土地利用績效評價顯示，全市41個國家公告開發區園區間用地效益不平衡，差異達數倍，區縣間用地效益甚至達數十倍。三是產業能級雖顯著提升，但行業間耗地量差異明顯，其中電子、汽車、鋼鐵、石化等支柱產業耗地量相對較小，紡織等傳統耗地大的產業，迫切需要壓縮、向區域外轉移或進行技術升級改造。
促進工業園區土地“二次開發”、加快工業園區轉型發展，是上海加快推進“四個中心”和國際化大都市建設的重要支撐，是上海創新驅動、轉型發展的重要路徑，也是加快轉變經濟發展方式、調整產業結構的必然要求。
上海市“二次開發”總體情況
近年來，上海市政府及區縣、各開發區按照“控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”，依靠內涵提升促進發展，高度重視土地“二次開發”，取得了一定實效，綜合效益得到不斷提升。但綜合判斷，全市“二次開發”仍處于初步階段，主要以園區自發進行為主，創新與成熟模式尚未完全建立。總體來看經驗做法包括優化定位、產能提升和空間挖潛三種類型。
（一）優化定位類型。
這種類型是根據園區現有產業基礎和定位，對新一輪發展的產業進行科學定位和優化發展。按照節約集約用地要求，不斷完善園區功能配置，實行園區組團開發，增強園區吸引力。主要做法包括品牌聯動和產城融合。
品牌聯動是品牌開發區與其他工業區聯動，輸出管理品牌，利用招商、管理、資金等優勢，在推動品牌工業區的二次創業的同時，帶動聯動工業區整體開發水平，提升產業能級。如2011年，市規土局、松江區委與上海臨港集團深化合作機制，以佘山工業區“二次開發”改造為基礎，創建了漕河涇開發區佘山高新技術產業園。聯動區域實現開發、招商、廠房建設、基礎設施配置統一進行，實現優勢互補，推進合作共贏。
產城融合是以開發區為宜商宜居的核心載體，在集聚先進產業資源的同時引入更多城市發展要素資源，加快民生事業建設，提升城市綜合服務功能，提供優質生活發展環境，帶動周邊區域融合發展。如浦東金橋開發區的“碧云國際社區”就是產城融合的很好例子。
（二）產能提升類型。
這種類型主要是對舊工業用地進行重新策劃、包裝、整合，提高舊工業土地產出效益，以容納更多高端的產業功能。主要做法包括土地回購、騰籠換鳥和改變業態。
土地回購是園區回購自身企業用地，用以園區土地結構調整與資源重復利用。如閔行開發區自2002年以來，對效益低或產業生命周期衰竭的企業用地進行多種方式回購，至2008年已累計回購土地90.2萬平方米，占到開發區用地總數約38%。
騰籠換鳥通過淘汰搬遷劣勢企業，騰出土地資源，引進具有技術、市場和品牌優勢企業，實現區域土地資源和產業結構優化。如原松江區某印染公司，由于企業內部管理差、市場競爭激烈等因素，一直處于嚴重的虧損狀態。后引進河南輔仁藥業集團有限公司對原企業收購，主要生產生物醫藥制品，綜合效益明顯提升。
改變業態是采取土地用途更新、土地結構轉換，土地布局調整等，實現土地功能的再開發。如市北工業新區從2003年起，抓住全市傳統產業向現代服務業轉型的契機，大力發展生產性服務業，將原有通用廠房改造成更緊密的現代工業廠房，將老工業廠房改建為智能型工業樓宇，引進大批研發設計、服務外包現代服務業企業落戶，逐步形成總部經濟集聚發展的“市北高新技術服務業園區”。
（三）空間挖潛類型。
這種類型企業在法律允許前提下，充分利用原有土地，通過加層、改建、擴建廠房，擴大產能，提高土地開發強度。或者增加投資額，提高單位土地投入產出水平，擴大生產規模。主要有提高容積率、零地招商、原地擴建、騰挪廠房和二次招商幾種形式。
提高容積率是向空間延伸，增加自身建筑面積。如寶山區羅店鎮，因受限于工業廠房地基承重能力，采用廠房擴建提高建筑密度來提高容積率，實現企業新增建筑面積25577平方米，新增年產值14400萬元。
零地招商不新增供地面積，通過企業挖潛擴大投資規模，或對新落戶項目不供地，利用租用、購買閑置廠房等實現投資與招商。如寶山區羅店鎮通過回購上海復星朝暉藥業有限公司原有3塊閑置土地，分別引進3家新企業，在不增加一點土地的前提下，當年新增年產值11200萬元。
原地擴建不新增用地，采用在原地改、擴建廠房和辦公用房，提高建筑密度和容積率，增加企業投資額，提高單位土地投入產出水平，擴大生產規模。如青浦區上海蒙迪日化有限公司對原有舊廠房改建，拆除5幢原僅為一層老廠房，原址上新造4層框架結構新廠房，建筑容積率從0.4提高到1.26，新增工業產值600萬元。
騰挪廠房是對企業騰出一部分空置廠房進行對外招商。如2008年，康橋工業園區將包裝行業巨頭利樂公司從楊高南路搬遷至康橋路的匯麗公司閑置廠房中，企業產值最終達3億多元，上繳稅收近2000萬元。
二次招商是工業項目因多種因素未實施、暫停建設或停產后，重新引進投資者進行開發建設與經營。如寶山區羅店鎮采用招租方式，對原低效劣勢企業的閑置廠房進行盤活，二次招商共盤活廠房面積9300平方米，新增年銷售額3500萬元。
實施困境與對策
上海產業園區發展面臨土地資源匱乏、商務成本制約、節能減排和環境保護等諸多難題。當前形勢下面臨的主要問題是如何盤活存量，以期實現創新驅動和轉型發展的終極目標。從現狀分析看，全市盤活存量的潛力很大，但“二次開發”實施的難度和代價也大，需要共同建立起有效盤活存量的“引逼”機制，進一步加大政策的創新力度。
（一）實施困境
一是缺乏統籌規劃。當前，“二次開發”模式在規劃綜合平衡利用、土地供應政策制定等方面還未形成聯動機制，規劃與土地對利益協調的綜合調控作用尚未凸顯。“二次開發”仍以“點”上的單個企業調整為主，未將閑置的、低效利用的、缺乏規劃的、小規模的、需“二次開發”的土地整合起來，以發揮更大效用。城市規劃與土地規劃僅關注規劃區內土地用途、開發強度、區位空間關系、土地開發時機、用地取得、地價等，缺乏對“二次開發”的前景預期，相關稅收、財政等政策未形成政策合力。
二是土地收儲成本高。由于利益驅動，原土地使用權人不愿土地仍以工業用地價格被回購，卻要分享使用期間產生的土地增值收益。如對原企業外遷改造，涉及征購土地、建設廠房、市政配套、購置設備、職工安置等復雜補償利益，如為集體土地上企業，則補償利益還涉及農民搬遷和生產方式轉變而更復雜。由此造成工業用地收儲價格日益趨高，而政府進行基礎設施改造、環境整治等土地整理成本卻高昂，土地收支難以平衡。
三是缺乏多部門合作機制。現行土地行政管理條塊分割，對待改造企業的定性、發展方向、職工安置、土地使用權處置、再開發的利益分配等涉及多部門管理，而各部門脫不開本部門的權力與利益羈絆，雖對企業改造的具體問題都有發言權，但又都不做主，部門之間缺乏合作。
四是面臨一些制度性障礙。缺乏對劣勢產業的識別因素。當前工業用地出讓簡單采取以最高年限出讓，忽略了產業生命周期和企業生命周期，與經濟規律不相符。一次性出讓50年后，政府調節土地市場的能力明顯弱化，加大了盤活存量土地的難度。
五是缺乏激勵機制。一方面，由于土地“二次開發”涉及多個利益主體以及多方因素，相對于新增用地來說，成本高、難度大，地方政府積極性受阻；另一方面，現有的政績考核體系，尚無法充分調動地方政府進行土地“二次開發”的積極性。
（二）對策措施
在加快推進產業結構調整的背景下，必須進行工業用地“二次開發”研究，為產業結構調整騰出空間；加快政策創新，為產業結構調整提供強大動力；完善體制機制，為產業結構調整提供保障。
一是編制工業用地“二次開發”專項規劃。對可挖潛的存量工業用地，結合用地需求、開發潛力、利用條件等進行分析，明確存量土地再開發的主要目標和重點區域，制定相應的開發再利用對策。
二是更新控制性詳細規劃理念。采取市場和土地使用管理導向，以產權土地開發控制為目標，有效解決規劃與市場規則、土地使用管理之間脫節的矛盾。解決存量土地在未按照規劃實施前的過渡問題，同時增加與土地管理接軌的條件和要求，以提高規劃編制成果的可操作性。
三是健全土地收儲制度。建立合資入股、共同開發、共享土地增值收益的收儲機制。針對工業用地的再出讓和回購操作，研究制定供操作用的程序性規范和實施細則。
四是完善工業用地供應制度。根據產業發展規律研究產業自身生命周期，并以此推行出讓區別年期制或標準廠房租賃制，對不同年期的出讓價格按照相應年限通過評估確定。加強對閑置土地和廠房的短期利用和臨時租賃管理，完善相配套的土地租賃權權益及土地租賃相關制度，包括租賃規則、租賃方式、租賃價格等。
五是健全工業用地用途管制。在土地轉型或轉性過程中，建立嚴格的工業用地用途變更調控機制，局部支持，適度控制，嚴格限定區域、規模和主體；建立以合同管理和土地供后績效評估為主的監管機制。
六是健全控增逼存制度。實施新增建設用地指標的差別化獎懲機制，把盤活工業區存量土地與該區域下一年度新增建設用地指標分配相掛鉤；把盤活存量土地情況作為開發區擴區的前提條件。
七是建立“二次開發”管理機構。負責計劃協調職能，定期制定推進區域的“二次開發”整體實施方案，定期進行區域工業用地使用情況監察，編制推進計劃，制定與其他工作的銜接措施，制定工作程序規范等。
八是利用經濟手段促進盤活。發揮稅收杠桿作用，降低存量工業用地流轉的成本，對優先開發利用閑置和低效用地的，給予地價方面優惠。
