內容摘要：小額信貸作為一種新型的扶貧方式，在我國目前仍屬試點推行階段。福安市農戶自立服務社通過五年多小額信貸扶貧的實踐，取得明顯成效，實現了扶貧由“輸血”向“造血”的轉變。本文通過對福安農戶自立服務社運作模式、成效、存在問題的剖析，提出相應的對策建議。
關鍵詞：農村金融；小額信貸；扶貧；農戶自立
貧困問題是當今社會主義新農村建設面臨的嚴峻挑戰，傳統扶貧方式均面臨瞄準目標偏差、資金到戶率低、資金利用率差等問題。在此背景下，小額信貸作為一種新型的扶貧方式應運而生，其中最具代表性的是孟加拉鄉村銀行和印度尼西亞人民銀行。福安市于2001年成立農戶自立服務社，采取“小額信貸、整貸零還、五戶聯保、小組互助、技術服務”的運作模式，開展小額信貸扶貧，實現了扶貧由“輸血”向“造血”的轉變，采用市場化的方法使有限的扶貧資金發揮最大的扶貧效應，探索出一條在市場經濟體制下，為貧困人口提供有效信貸服務的同時，實現信貸機構自身可持續發展的新路子。
福安市農戶自立服務社的基本情況
2001年12月，福建省福安市作為全國十個“農戶自立小額信貸扶貧項目”試點縣（市），建立了全省首家“福安市農戶自立能力建設支持性服務社”，把省扶貧辦籌措的500萬元項目本金交給服務社使用運作，現有人員19人，其中鄉鎮信貸指導員14人。服務社提供的服務包括金融和非金融服務，其中金融服務是為客戶提供額度在5000元以下的小額信貸支持；非金融服務是為客戶提供能力建設方面的支持，包括開展有關法律常識、經營管理、生產技術和公共衛生等方面的培訓活動，以及提供信息服務等。小額信貸對象特點，首先貸款戶百分之百是貧困戶、低收入戶，80％貧困戶是第一次貸款，以前從來沒有在國家金融機構拿到貸款。小額信貸的目標是為真正的窮人提供資金支持，提高窮人的自立能力和自我發展能力，實現機構的可持續發展。
福安農戶自立服務社成立五年多來，以小額信貸為載體，以技術培訓和市場信息服務為手段，提高貧困農戶自立和自我發展能力，取得較大成功，2006年，被中國銀行業協會評為“微型創業最優秀機構獎”，被中國扶貧基金會授予小額信貸項目 “特別貢獻獎”。至2006年底，福安小額信貸扶貧項目共覆蓋16個鄉鎮，92個行政村，296個貧困自然村，累計為21011戶貧困戶發放小額貸款3388萬元。農戶自立服務社運行五年來，除3戶因戶主死亡共1700元的貸款無法償還外，其余貸款均按期收回，貸款回收率高達99.9％；在入社社員中，人均純收入在1000元以下的貧困戶占82％，1500元以下的低收入戶占18％，入社農戶平均每千元貸款可增加純收入692元，使5萬多人走上脫貧致富之路，為福安市社會主義新農村建設作出了突出貢獻。
福安市農戶自立服務社的運作模式及成效
長期以來，傳統扶貧方式均面臨資金到戶率低、項目成功率低和信貸回收率低等障礙，大部分群眾將扶貧資金當作救濟款用，無法形成扶貧工作的長效機制。福安市農戶自立服務社以三方合作的模式－－省政府出資本金并對項目進行協調、中國扶貧基金會負責對項目進行設計和監督管理、縣（市）政府配合基金會項目由服務社具體實施的辦法，把扶貧模式與小額信貸有機結合，較好解決了這一問題。具體運作如下：
首先，由福安農戶自立服務社公開招聘鄉鎮信貸指導員，主要負責協調具體項目的實施，幫助社員選準微型項目，拓寬生產途徑，增加經濟收入，實現一村一品、一村一業，如上岸連家船民聚居的溪尾鎮邳村，在信貸員的幫助下，現在成了養殖海蠣專業村；組建農戶互助組織，在農戶充分了解的基礎上，按照自愿的原則，由4－7名符合客戶標準的農戶組成聯保小組，共同抵御風險，承擔聯保責任，以村為單位由五個以上小組成立農戶中心，使其在生產上相互幫助，遇到困難一起克服，成為一個微型利益共同體，不但保證了貸款的按時歸還，也提高了農戶抵御各種風險的能力。
其次，由入社的貧困戶提出貸款申請，服務社組織審查，采取“小額信貸，整貸零還、五戶聯保、不需抵押”的形式，將資金直接投入到貧困農戶手中。根據貧困農戶微型項目實施情況和還貸表現，評定一、二、三級農戶，單筆貸款額度逐級提高，最高不超過 5000元；貸款不需抵押，但每個小組成員必須簽署小組聯保協議，另外，貸款本金的5％將作為小組基金（風險保證金），當所有小組成員的貸款本息都還清后才可以取回；貸款用管費（相當年利率）7％左右，貸款發放時收取50％，最后一次歸還貸款時，收取剩余50％；貸款采取整貸零還方式，還貸期限按照種養作物的生產周期，分為6、9、12個月，客戶自貸款發放滿60天后開始分期償還貸款本金，每月一次，由于每月都要還款，就在無形中培育了農戶的誠信意識，信貸員每月都要上門去收（放）貸款，加強了信貸員與貧困農戶的聯系，便于服務社隨時了解社員的生產經營狀況，及時幫助社員解決生產中遇到的問題，使貸款能夠發揮最大的經濟效益。
第三，對社員進行培訓。服務社以人為本，強調人的能力建設和人的可持續發展，積極開展農戶培訓工作。培訓的內容主要是小額信貸知識、公共知識、法律常識、實用技術和經營管理等，采取音像教學、背包圖書館、聘請專業技術人員、設立技術示范戶以及在農戶與農技站、畜牧站等農技服務部門之間牽線搭橋等形式。培訓經費來源主要來自于基金會的募捐，此外，服務社每年還要從營業收入中提取部分經費用于農戶培訓。同時，服務社還建立了培訓評估制度，對農戶培訓活動進行跟蹤評價，以了解培訓成果，并為今后有針對性的再培訓提供依據。
小額信貸在福安的實踐證明，它是一種真扶貧扶真貧的好辦法，實現了扶貧由“輸血”向“造血”的轉變，有效解決了扶貧到戶和扶貧資金使用效率存在的問題，一定程度上克服傳統農村金融市場的缺陷，可以幫助貧困戶脫貧致富，為農村扶貧攻堅工作開辟了一條新途徑;它有利于調動貧困戶積極性，培育農戶的誠信意識，發揮他們的最大潛能，為廣大貧困農戶提供了改變他們命運、提高他們生活質量和水平的機會，產生了良好的社會和經濟效益；小額信貸的另一貢獻是表現在借貸農戶身上發生的深刻變化，小額信貸通過技術服務和技術培訓，增加了貧困戶的生產知識和技能以及農村最新的經濟消息，增強了貧困農戶的自信心和進取心，幫助他們拓寬視野，逐步養成社員的自立能力，實現貧困戶在經濟、社會和心理素質得到全面提升。此外，小額信貸通過分期還款和中心會議的制度設計，有利于提高貧困農戶家庭理財的能力，小組活動和小組集體利益還促使農戶間互幫互學、團結信任、共度困難和風險，達到共同富裕的目標。 小額信貸扶貧發展中存在的問題
一、市場定位模糊，合法身份有待確定。福安市農戶自立服務社是在福安民政局注冊登記的民辦非企業單位，業務主管部門為福安市脫貧辦，2005年9月，轉變成中國扶貧基金會的下屬機構。雖然2001年國務院扶貧辦同意中國扶貧基金會作為小額信貸扶貧試點單位，但由于現行政策嚴禁非金融機構從事金融業務，這種形式上的變通仍與現行政策相悖。同時服務社所處的民間機構法律地位，使其一定程度存在臨時觀念，也不具備一般經濟實體所具有的融資資格，使其業務的拓展受到較大束縛。
二、資金來源渠道有限，放貸資金嚴重不足。福安農戶自立服務社的資金來源渠道除了資本金500萬元外，主要就是國際組織捐款（耐克公司捐款42.4萬元），而福安農業人口為48萬，適用小額信貸項目的貧困群眾有14萬多人，如果要全部覆蓋，估計要 2000萬元運作資金，由于資金有限，到了春季貸款高峰，服務社更是力不從心，無法滿足貧困群眾的需要。
三、偏重扶貧的社會效益，忽視金融活動的財務可持續性。從我國小額信貸實踐看，其目標就是消除貧困，目標的唯一性決定了政府小額信貸并不能持續為貧困人口提供更為完善的金融服務。福安市農戶自立服務社是福安市政府與中國扶貧基金會簽訂10年的合作合同，一旦他們認為扶貧目標已實現，福安市農戶自立服務社也將不復存在，貧困農戶又將被排除于正規信貸市場之外。而且單一的扶貧目標，使得政府推動的小額信貸失去追求自負盈虧和自我發展的動力，這不僅有可能加大小額信貸的操作成本，造成扶貧資源的浪費，甚至會造成金融風險的增加，降低小額信貸的償還率，導致其自身難以生存和持續發展。
四、機構缺乏獨立性，員工缺少金融工作的背景，管理水平不能適應規模發展的要求，影響項目機構的可持續性。小額信貸作為一項服務于低收入群體的金融活動，需要一個具有獨立性和長遠目標的組織機構來運作。福安市農戶自立服務社是中國扶貧基金會的下屬機構，造成其主要任務并不是發展小額信貸，而更多是把小額信貸作為一種完成短期扶貧目標的手段。服務社員工基本都是臨時性的，為短期的項目服務，知識結構不適應管理的要求，普遍對自己的前途感到擔憂，工作積極性受影響，很難要求他們具有長遠的目標和全身心投入到小額信貸發展中去。一個從一開始就沒有獨立性和長遠打算的小額信貸機構是很難可持續發展。
五、其他存在的一些技術性問題，也影響了小額信貸成效的進一步發揮。如服務社重視對農戶的培訓工作，但由于自身缺乏相應的專業人員，使得培訓效果打折扣，影響項目成功率；小額信貸不允許突破最高借貸限額的規定，使其本身很難產生規模效應；服務社內部資金監管存在一定的風險，內控監督機制有待進一步完善等等。
完善小額信貸扶貧的幾點建議
一、盡快制定關于小額信貸機構的法規，確立其法律地位，為小額信貸發展創造良好的政策和法律環境。2004、2005、2006、2007年連續四年中央一號文件都要求進行農村金融制度的創新，這為小額信貸的發展提供了良好的契機。目前世界上許多發展中國家均把小額信貸納入法制軌道，如孟加拉、印尼等把小額信貸作為國家扶貧的主要形式，并把扶貧機構注冊為合法的銀行。我國現有的法規并不適用于大部分類型的小額信貸組織，因此有必要建立相應的小額
信貸監管框架和法規，界定小額信貸機構的合法身份，以便于它們更好地開展小額信貸業務；同時政策應給小額信貸機構一定的預期，在他們合法經營、支農水平、資產質量、風險控制體系、內部治理結構等方面達到一定的條件后，應允許其按照法律框架的要求升級和轉型為銀行類的正規金融機構。這樣，有利于促使小額信貸機構進一步加強風險控制，完善治理結構，從而有效地控制金融風險，實現小額信貸的良性循環。
二、拓寬資金來源渠道，解決小額信貸組織后續資金問題。如進一步加大對外部聯系，積極爭取信貸資金，穩步擴大規模；整合現有的部分扶貧資源，投入到小額信貸扶貧中滾動使用，更好地發揮扶貧資金效率；爭取政策性銀行貸款，如（2006年底，國家開發銀行與中國扶貧基金會簽署了相關微小企業貸款扶貧試點協議，提供一億元貸款），加強與商業銀行、農村信用社協作；中央銀行也可在條件成熟的情況下，嘗試對小額信貸組織發放支農再貸款等等，總之，要采取多種方式使運作良好的小額信貸組織擴大融資渠道，從而激勵其為微型企業和低收入階層提供貸款服務。
三、完善小額信貸組織治理結構，平衡扶貧和財務自負盈虧的矛盾，實現機構可持續發展。小額信貸組織應界定為獨立的經濟實體，建立現代企業制度，獨立承擔民事責任，按規定享受國家政策和資金扶持，自主經營，自負盈虧；提高經營管理水平，發展和改善電子計算機管理信息系統，實現財務報表、貸款質量和業務發展情況的透明化，根據變化了的情況，不斷改進財務可持續的小額信貸產品和服務，滿足農戶多層次的資金需求；健全風險控制體系，防范和化解信貸風險，鼓勵小額信貸行業協會的組建，通過行業自律行為，進一步加強小額信貸機構內部控制和自我監管；逐步實現小額信貸機構管理人員的專業化，通過加強培訓提高管理人員的能力，同時招聘有專業技能的人員以適應管理要求，妥善處理好管理人員的后顧之憂；政府應幫助明確小額信貸組織現有資金的產權，實現小額信貸機構的可持續經營，從而可持續地為貧困戶和微型企業提供金融服務。
四、政府部門要加強公共服務，為小額信貸的拓展創造良好的條件。政府應將工作重點放在如農村信用環境建設、加強貧困地區基礎設施建設、發展農村教育、提供信息咨詢及技術服務等方面。尤其是技術培訓，農戶對此要求十分強烈，而小額信貸組織由于自身的局限性，培訓力量比較薄弱，難以滿足農戶的需要，政府應整合基層農業技術力量，加強與小額信貸組織的密切合作，增強技術服務水平，從而提高小額信貸項目的成功率。
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