與其他幾類土地相比,宅基地制度權利結構及其權利之間的關系最為復雜,筆者試圖從宅基地所有權、宅基地使用權、房屋所有權以及這三種之間的權利關系來把握。
第一,集體宅基地所有權。
農村耕地的所有權經過包產到戶改革和《農村土地承包法》的法律認定,集體已經將耕地發包給享有成員權的每個農戶,集體盡管保留法律上的所有權,但土地集體所有在大多數村莊已經實體化為成員使用權的集合。與耕地集體所有權的權利實現形式相比,宅基地集體所有權則仍然體現對村屬范圍內集體宅基地的權利行使,具體表現為:
一是集體組織掌握村莊宅基地的分配權。村級合法成員宅基地的獲得要經過村委會。集體組織有權收回農戶宅基地,集體依法收回農戶按法定面積多出的宅基地。
二是集體組織擁有對村莊內未分配到農戶手上的集體所有空閑地、公共用地、經營性用地的控制權,這些土地的使用由村集體組織決定。三是集體組織享有對集體建設用地收益權。在一些集體土地用作非農使用、實行村莊改造、以及土地整治的村莊,集體組織控制大部分收益,行使土地收益分配權。
因此,在宅基地的所有權上,集體組織絕不僅僅是一個具有法律意義的一級,而是擁有實實在在的控制權、使用權和收益權。至于分到農戶手上的宅基地使用權的所有權形式如何實現,以及村里剩余建設用地再分給村里農戶使用時,集體成員是否享有成員權收益權,在法律上并無明確規定。
第二,農戶宅基地使用權。
根據法律法規規定,農民宅基地使用權的權利內涵為:
一是宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。
二是一戶只能擁有一處宅基地,且其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準,還必須符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,農村村民住宅用地,要經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準,如涉及占用農用地的要辦理審批手續。
三是農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。
四是宅基地因自然災害等原因滅失的,宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。
因此,從正規法律規則來看,宅基地使用權只有占有權和使用權,沒有收益權和轉讓權,更沒有抵押權,也即只有居住權沒有財產權,不得轉讓、抵押、收益。農戶宅基地使用權也是受管制的權利,即每個農戶只允許有一處,這一處的建設也要符合規劃,得到批準。以上特殊的宅基地權利結構,造成在中國農村,宅基地使用權存在習慣規則與正規法律的兩個權利規則。
按照農村習慣規則,農民在從集體得到宅基地以后,他就開始自由支配和使用這塊地了。他利用這塊地在上面蓋房子,至于蓋多大、蓋幾層,是他自己的事;他將多余的房子出租,或者不在的時候允許鄰里、親戚有償或無償居住,也是他自己的事;還有,無論在傳統農區還是在城鄉結合部地區,農戶自行處置宅基地也是常有的事,盡管不叫買賣,事實上宅基地使用人已經將宅基地以一個價格“永久”給另外的人使用。
第三,農戶住房所有權。
從建國以來,在農民住房權利問題上從來沒有出現波折,即一直堅持農村房屋由農民所有,而且農民對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利予以充分保障,且也不斷阻止政府或集體組織對農民房屋財產權的侵犯。
因此,在農村,農民也形成根深蒂固的理念,即房屋是他家的,無論發生什么事情,農民都不擔心其房屋會被充公或調撥。在農民住房財產權上,習慣規則和正規法律是高度一致的,即農房是農民的私有財產。
農民盡管擁有住房所有權,但是,由于對其下的宅基地使用權的賦權不充分和權能殘缺,加上住房與其下的宅基地不可分割,影響了住房所有權權能的實現。
