農(nóng)業(yè)部近日印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，消息一出便引發(fā)了公眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的再次關(guān)注。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易有哪些新規(guī)？土地流轉(zhuǎn)背后，還有哪些問題拖了“后腿”？還有哪些方面需要完善？
一問：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)怎么流轉(zhuǎn)？
集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有新規(guī)
近年來，隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過三分之一的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝，涉及數(shù)以百萬計的承包農(nóng)戶。
農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國已有1231個縣（市）、17826個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋了全國約43%的縣級行政區(qū)劃單位，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%。但從實踐看，各地土地流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展并不均衡，有的運行時間較長，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應(yīng)制度。
為此，農(nóng)業(yè)部近日印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇表示，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，對維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營有序發(fā)展意義重大。《規(guī)范》提出，交易主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個人。交易條件應(yīng)該是交易標(biāo)的權(quán)屬清晰無爭議，交易雙方具有流轉(zhuǎn)交易的真實意愿，符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃要求。交易品種包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，也包括集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權(quán)，以及其他依法可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營權(quán)。
張紅宇指出，實踐中，集體對外流轉(zhuǎn)交易土地的現(xiàn)象已經(jīng)數(shù)見不鮮，整村整組流轉(zhuǎn)土地的情況也有很多。一方面，集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地在提高議價能力、為農(nóng)民爭取更大利益方面發(fā)揮了積極作用，也減少了流入方的交易成本，極大提高了土地流轉(zhuǎn)交易的效率；另一方面，集體流轉(zhuǎn)土地時，少數(shù)基層干部私相授受、謀取私利的現(xiàn)象也有發(fā)生，侵犯了農(nóng)民合法土地權(quán)益，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的和諧穩(wěn)定。
因此，《規(guī)范》表示，為避免集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不公開、不透明或侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，規(guī)范在流入方進(jìn)場交易時特別提出：集體在組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶通過家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)時，要有書面委托書；未發(fā)包集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，要提供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表簽署同意流轉(zhuǎn)土地的書面證明。
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢，加劇了耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，存在不少風(fēng)險隱患。《規(guī)范》強(qiáng)調(diào)，流入土地超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的，需提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力等證明、項目可行性報告，以及有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)交易的證明，強(qiáng)調(diào)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。
張紅宇說，《規(guī)范》定位為工作指導(dǎo)性文件，而非具有強(qiáng)制力和約束力的部門規(guī)章，目的是為各地提供參照文本，各地農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況補(bǔ)充完善調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步完善相關(guān)工作規(guī)則，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。
二問：如何破解土地碎片化難題？
農(nóng)民經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)土地
2014年，黑龍江省肇東市寶山村種植大戶單玉恒流轉(zhuǎn)承包了4000畝地，他想把種地規(guī)模擴(kuò)大，只有這樣才有效益。他本想流轉(zhuǎn)更多的土地，但由于很多農(nóng)戶的土地都分散在十多塊，走下來要轉(zhuǎn)大半天，這些地塊實在太零碎，流轉(zhuǎn)不規(guī)范也不成氣候，讓單玉恒特別無奈。
這些流轉(zhuǎn)不了的土地，村里種田的主力大部分又是60歲以上的老人，承包地只能粗放種植，村里玉米畝產(chǎn)量只有500斤左右，土地撂荒在10%以上。
承包地碎片化不僅影響土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專業(yè)化、機(jī)械化難以實現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營組織的發(fā)展也受到影響。對這一點，自身同時經(jīng)營一家農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社的單玉恒深有感觸：“由于土地碎片化，進(jìn)行農(nóng)機(jī)作業(yè)很不方便，成本支出太高。如果能把土地整治得更好，土地集中連片，農(nóng)民流轉(zhuǎn)以及合作者操作的積極性都會大大提升。”
單玉恒現(xiàn)在就希望的，就是政府能夠加大農(nóng)村土地綜合整理的力度，通過農(nóng)地互換、成片發(fā)包等方式改變碎片化的土地利用現(xiàn)狀，為實現(xiàn)現(xiàn)有土地由粗放經(jīng)營向集約利用轉(zhuǎn)變提供可能。
中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國祥指出，目前我國存在承包土地細(xì)碎化問題，這并不是土地承包制度本身帶來的，其主要根源是我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、戶均耕地規(guī)模非常小的基本國情，簡單化的平均主義分配方式則加劇了農(nóng)地細(xì)碎化。土地細(xì)碎化不僅導(dǎo)致耕地資源浪費、農(nóng)業(yè)勞動力和機(jī)械的生產(chǎn)效率降低，還阻礙了適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
北京工商大學(xué)教授洪濤提出自己的建議，“可以讓農(nóng)民把那些分散的土地以經(jīng)營權(quán)入股村辦企業(yè)的模式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在年底按股份進(jìn)行分紅”。那些留守在農(nóng)村的農(nóng)民相對來說缺少生存技能，如果離開了土地，不知道將來靠什么生活。這種模式有一個很大的好處，就是可以保證農(nóng)民得到一個長期的穩(wěn)定收益。從而讓農(nóng)民從單純的土地使用者變?yōu)樽约和恋氐墓蓶|。
三問：流轉(zhuǎn)之前如何確權(quán)？
加緊制定相關(guān)法律明晰產(chǎn)權(quán)
確權(quán)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，只有產(chǎn)權(quán)明晰了，才有下一步的改革。
北京工商大學(xué)教授洪濤談到，黨的十一屆三中全會后，我國農(nóng)村確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。如今30多年過去，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，土地產(chǎn)權(quán)界定不清也引發(fā)了一系列問題，造成大量土地承包糾紛，既影響了農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和農(nóng)村的社會穩(wěn)定，也成為土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的制約因素。
長期研究城鎮(zhèn)化發(fā)展的北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷一針見血地指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，必須明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸誰、誰有權(quán)流轉(zhuǎn)、采取什么方式流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。另外，我國實行農(nóng)村土地承包制后，土地登記工作沒有及時跟上，導(dǎo)致承包地塊的權(quán)屬界限不清晰。
另外，各地對于農(nóng)民開墾出的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”如何確權(quán)，尚無統(tǒng)一具體的政策。雖然實際操作中依然由開墾的農(nóng)民繼續(xù)進(jìn)行耕作，但目前各地對于農(nóng)民開墾出的“四荒地”并不予確權(quán)發(fā)證。有一些農(nóng)民擔(dān)心，如果對于自己開墾的荒地不進(jìn)行確權(quán)登記，以后的利益如何來保證？自己種的地將來歸誰，還能不能繼續(xù)投入進(jìn)行耕種？
這些問題不解決，土地流轉(zhuǎn)就無法快速有效地展開。
實際上，早在2011年，國土部就開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。2015年初，農(nóng)業(yè)部表示在全國開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點，并透露計劃用5年左右時間完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記難度很大，事關(guān)農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)利，權(quán)屬糾紛更多，精度要求更高，并非一朝一夕就能完成，政府在登記過程中要避免發(fā)生沖突糾紛事件。”中國社科院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國祥說。“雖然國家政策層面上對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押予以認(rèn)可，但在法律相關(guān)條款尚未修改的情況下，一旦當(dāng)事人間發(fā)生抵押權(quán)糾紛，仍將面臨著抵押權(quán)無法實現(xiàn)的法律風(fēng)險。”中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云不無擔(dān)憂地說。
但李國祥認(rèn)為，現(xiàn)在更需要國家在法律層面上明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何分離、經(jīng)營權(quán)能不能抵押擔(dān)保和再次流轉(zhuǎn)等問題。政府后期應(yīng)配套出臺相關(guān)法律法規(guī)，把土地經(jīng)營權(quán)單獨分離出來立法，明確經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)的關(guān)系與區(qū)別，進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境。
