【摘要】城鄉社會保障統籌發展意義重大。我國在城鄉社會保障統籌發展方面存在著統籌層次低、管理機制差異明顯、保障立法工作滯后等諸多難題。因此，必須推動社會保障制度統籌規劃、協調發展，理順社會保障管理體制，加快社會保障立法，建立城鄉統籌的社會保障制度。
    【關鍵詞】社會保障  管理體制  城鄉統籌  社保立法
    社會保障制度是社會的“減震器”和“安全閥”，它對國民收入的再分配、經濟的發展以及社會的公正、安全和穩定都起著重要的作用。現階段，我國社會的保障制度都處于城鄉二元化分割格局，這嚴重影響著我國經濟社會的發展。改革現階段的社會保障體系，通過統籌的方式進一步縮小城鄉之間的差距，保障人民基本的生活，做到社會的公平公正，體現社會的進步，切實保障實現和諧發展，是我國社會經濟發展中的重大課題之一。
    城鄉社會保障統籌發展的內涵
    城鄉統籌發展的重要內容是城鄉社會保障統籌發展。但我國社會目前面臨的一個最大的問題，就是社會保障制度的城鄉分割，這是我們二元結構的一個必然結果。根據我國目前的情況，還不能建立一個統一的社會保障體系，農村的保障體系無法提高到與城市相同的水平。保障體系的統一，統籌城鄉社會保障體系發展，建立覆蓋城鄉居民統一的保障體系是最終最根本的選擇。體系的保障統籌是需要政府在制定相應的社會保障法律政策時，全面考慮統籌城鄉社會的經濟發展狀況，以及未來的發展規劃，尋找城鄉保障制度的平衡性發展，最大限度地為城鄉的每個公民提供平等的社會保障權利。現階段，需要我們著力解決的問題主要有：面對城市社會保障人口老齡化的困境，應該把游離在城鄉之間的農民工、失地農民以及鄉鎮企業職工盡可能納入到城市社會保障體系，并把社會保障體系的覆蓋范圍逐漸擴大到農村；政府部門應加大對農村社會保障的投入，逐漸建立農村的養老、醫療、最低生活保障和社會救助制度，解決農民的后顧之憂，逐步縮小城鄉保障水平的差距，實現保障方面的平衡；逐步建立城鄉統一的社會保障體系，建立一個面向全體居民、覆蓋城鄉所有地域的較為完備的基本社會保障制度，所有公民在一個統一的社會保障體系中，享受同等的保障待遇，所有保障者只有保障種類、層次的區別而無城鄉的差距。
    城鄉社會保障統籌發展面臨的困境
    目前，我國城鄉社會保障體系的發展面臨著諸多的困難和問題：
    城鄉居民社會保障體系發展不平衡。目前我國城鎮社會保障體系中，五大社會保險的相關制度已全部出臺并付諸實施。就“三項重點制度”來說，我國養老保險、醫療保險及最低生活保障制度都建立在城鄉二元結構的基礎上，呈現城鄉之別。養老保險方面，截至2009年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為23550萬人，參加基本養老保險的農民工人數為2647萬人，按2.9億人的城鎮就業人口計算，城鎮基本養老保險參保率有81.2%；而同期農村有1538萬農民參加了新農保，按4.8億人的農村就業人口計算，其養老保險參保率僅為32%，還處于各地自行試點狀態。醫療保險方面，截至2009年底，全國參加城鎮基本醫療保險人數為40147萬人。其中，城鎮職工為21937萬人，農民工人數為4335萬人，城鎮居民人數為18210萬人。有8.33億農民參加了新農合，參合率為94.0%，比上年增加2.5%。最低生活保障方面，截至2009年底，全國共有2347.7萬城市居民得到了最低生活保障。平均低保標準為每人每月227.8元，低保對象月人均補助為165元；全年累計支出城市低保資金461.4億元，比上年同期增長19.8%。全國農村低保對象4759.3萬人，農村平均低保標準為每人每月100.8元，月人均補助為64元。全年累計支出農村低保資金345.1億元，比上年同期增長55.2%。顯然，城鄉社會保障統籌發展的任務仍然十分艱巨。
    城鄉社會保障制度統籌層次低。目前我國社會保障體系中，不僅沒有完全建立農村地區的社會保障，城鎮的社會保障中也存在著諸多的不統一。由于各地之間的發展不均衡，在制定各項規定、制度的時候，考慮其間的差異性，保留了一定的自主實施的空間。我國在頒布《社會保險費征繳暫行條例》的時候對于正費率沒有做具體說明，個別地方可以根據本地發展的實際情況，自行制定修訂社會保險費征繳條例或規定，這直接導致不同區域的社會保險覆蓋范圍以及社會保險費征繳制度在具體規定上出現明顯差別，有些地方同時存在幾種制度運行，導致了社會保障體系的不統一不平衡，擴大了保障發展的差距，同時增加了進一步統籌的難度。從我國目前的實際情況來看，除陜西、吉林等幾個省份實行了養老保險的省級統籌外，多數地區仍為市、縣級統籌。國家在2010年1月1日起開始實施《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定包括城市打工人員在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移，但其在實施過程中仍面臨許多問題，還有待于進一步完善。
    城鄉社會保障管理機制差異明顯。我國城市社會保障體系的發展，已經具有充足的社會保障管理經驗，健全的社會保證機構和網絡系統，有一批具有高素質的專業社會保障工作人員。但在我國農村，社會保障的管理體系才剛剛開始建立，覆蓋面和保障力度都較低，并且農村的保障有多個部門分頭管理。我國目前管理社會保障基金的部門多，除了直接的財政部門外，民政、人事、計劃生育、勞動就業、保險公司以及各個企事業單位都有參與；多部門參與，多部門管理，在籌資的政策規定等很多方面就會出現政出多門的情況，眾多部門之間做到有效的統一協調就會困難，機構間相互扯皮、相互掣肘的現象時有發生，最終影響了社會保障工作的正常運轉。我國的社會保障體系長期以來缺乏統一的監督機構和有效的行政監督，同時，社會保障基金會計核算制度、基金財務管理制度也不健全，以至于出現挪用社會保障基金的現象時有發生，造成社會保障基金的大量流失。
    社會保障立法工作滯后。目前，我國的立法體系并不健全，在中央集中立法的同時，允許試點地區根據本地區的實際情況自主選擇不同的方案，這就導致了一些地方立法與中央政府立法不相融。社會保障法律體系是我國市場經濟法律體系中的一個獨立的法律部門，其在立法層次上，應由全國人民代表大會制定。但現實是，人大立法少、行政法規和部門規章多，立法層次低。這種現狀顯然與社會保障法的地位是不相符合的，它帶來的結果是社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩定性。
    城鄉社會保障統籌發展的對策與建議
    社會保障體系保障人人都能享有公平基本的保障，并能夠滿足不同群體差異化保障的需求，統籌統一保障體系，提高保障水平是目前我國社會保障發展的目標和任務。
    城鄉社會保障統籌規劃、協調發展。統籌不是統一，根據我國各地經濟發展的實際情況，針對不同的城鄉社會保障的不同特點，進行有效的整體規劃，分層分步推進，統籌協調，確保基本保障率先實現統籌。首先，我們要加快完善農村社會保障體系，逐漸縮小我國城鄉居民社會保障水平的差距。從制度上，逐步構建城鄉社會救助體系、養老保險體系和居民醫療保障體系，從統一建立城鄉居民最低生活保障制度，逐漸向綜合型的社會救助體系擴展，向統一的一元化的全覆蓋的全民醫療保障體系邁進。其次，健全農村社會保障體系。將農民工等統籌納入養老保險體系，推進新型農村養老保障制度和城鎮養老保障制度、新型農村合作醫療制度，與現行的保障進行合并。最后，改革完善現行的社會保障體系。擴大覆蓋面和基金征繳面，探索保障體系的改革路徑。
    完善社會保險關系轉移接續辦法，提高統籌層次。我國目前實行的是保障保險的跨地區轉移，但由于各地現行的保障保險標準不盡相同，這就給保障體系的實施帶來了很大的難度，也必將阻礙勞動力的輸出轉移。對此，統籌發展社會保障保險是很有必要的，應該從省級進行統一，逐漸實現全國的統籌。當前要創造轉移支付的高層次統籌的制度環境，國家應在統籌范圍、收繳技術、繳納標準、帳戶轉移、養老金發放、基金運營與管理、保障措施等方面作出統一的規定。各地區要針對就業人員跨單位跨地區的特點，建立完善彈性的社會保險管理。
    建立與完善社會保障管理體制。社會保障管理體制的建立，需要加快建立中央集權，理順各級關系。首先，政府的職能定位要明確，并且要合理有效地處理政府與市場之間的關系。要提高政府工作的效率，并合理劃定政府企業及個人的責任權益。其次，要加強管理。要加強對社會保障基金的管理和監督，并實現社會保障基金的保值、增值。最后，要建立全國的保障信息管理。充分發揮互聯網優勢和信息資源的整體效益，實現共享透明。
    加快推進社會保障立法。目前，我國社會保障體系存在覆蓋面不廣，以及多元化等問題，特別是農村的社會保障體系覆蓋嚴重不足。實踐證明，社會保障體制的建立和完善，有利于社會再分配的順利進行，保障滿足當前困難群體的基本需求。加快建立完善統一的社會保障體系，已成為全社會成員，尤其是中、低收入群體對政府轉型的基本要求。要加快社會保障立法進程，用法律制度對社會發展中急需規范的問題加以規范和調整，這不僅可以切實保障公民的權益，也能更有效地推動社會保障事業的健康有序發展。
    （作者單位：山東大學政治工作學與公共管理學院）