在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和供給側(cè)改革、創(chuàng)新投融資機(jī)制、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。在地方政府持續(xù)的債務(wù)壓力，由于PPP項(xiàng)目能充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，越來(lái)越受到各級(jí)地方政府的追捧。截至2016年6月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目總投資額約為10.6萬(wàn)億元，全部入庫(kù)項(xiàng)目落地率23.8%。財(cái)政部共組織過(guò)三批PPP項(xiàng)目示范申報(bào)工作，2014年和2015年申報(bào)數(shù)量分別為120個(gè)和782個(gè)，而2016年申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量和投資額分別高達(dá)1070個(gè)和2.2萬(wàn)億元，前兩批示范項(xiàng)目落地率達(dá)48.4%。隨著各地PPP項(xiàng)目不斷推出和落地，如何充分有效地發(fā)揮地方政府在PPP項(xiàng)目中的監(jiān)管職能，對(duì)真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全生命周期的物有所值，保障公共服務(wù)供給質(zhì)量、維護(hù)公眾利益顯得愈發(fā)重要。
二、PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管存在的問(wèn)題
縱觀PPP項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀，尚存在一些共性問(wèn)題：
1、重前期輕后期。目前地方政府普遍比較重視PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)階段，而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及移交的監(jiān)管沒(méi)有周全的考慮；也有些地方政府受長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”思路的影響，忽視對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。
2、監(jiān)管部門(mén)分散，職責(zé)不清。由于PPP項(xiàng)目和傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目在監(jiān)管上是并行交叉的，PPP項(xiàng)目監(jiān)管分散在財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、住建、審計(jì)、監(jiān)察等多個(gè)行政部門(mén)，當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時(shí)，就可能導(dǎo)致多頭管理。另外，很多地方政府傾向性認(rèn)為進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段之后，項(xiàng)目監(jiān)管完全是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的責(zé)任，就可能導(dǎo)致政府監(jiān)管角色缺失。
3、監(jiān)管能力不足。對(duì)很多地方政府來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目還是一個(gè)新鮮事物，缺乏專(zhuān)業(yè)的人才及項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目前期往往可以借助中介機(jī)構(gòu)的力量實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，但是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的監(jiān)管，往往是有監(jiān)管之心，而無(wú)監(jiān)管之力。
三、PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管框架
PPP項(xiàng)目中地方政府的監(jiān)管體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的全生命周期，主要包括：項(xiàng)目前期監(jiān)管、建設(shè)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和移交監(jiān)管。
在不同的監(jiān)管階段有不同的監(jiān)管內(nèi)容：項(xiàng)目前期監(jiān)管主要包括立項(xiàng)審批等前期手續(xù)的監(jiān)管和社會(huì)資本方準(zhǔn)入監(jiān)管；建設(shè)監(jiān)管主要包括工程進(jìn)度控制、工程質(zhì)量保障、施工安全管理、資金安全管理、竣工驗(yàn)收等；運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主要包括服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、服務(wù)價(jià)格調(diào)整、運(yùn)營(yíng)成本控制、運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目中期評(píng)估等；移交監(jiān)管主要包括移交驗(yàn)收、缺陷責(zé)任保證、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等。
PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管需要地方政府各行政部門(mén)各司其職、密切配合、協(xié)同推進(jìn)。總的來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體包括三大類(lèi)：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，政府出資方代表及財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、住建、審計(jì)、監(jiān)察等其他政府職能部門(mén)。在項(xiàng)目前期監(jiān)管中，其他政府職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期審批手續(xù)的辦理，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)社會(huì)資本采購(gòu)。在項(xiàng)目后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無(wú)疑是PPP項(xiàng)目核心監(jiān)管部門(mén)，但項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管離不開(kāi)其他政府職能部門(mén)的支持及配合，政府出資方代表主要實(shí)施股東監(jiān)管。
PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管框架如下圖所示。
四、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)地方政府授權(quán)作為核心監(jiān)管主體負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。對(duì)于PPP項(xiàng)目前期工作，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)聘請(qǐng)第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等方式，基本上能夠按照財(cái)金[2014]113號(hào)等政策文件的要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。此處結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)僅對(duì)社會(huì)資本引入之后項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交階段的監(jiān)管進(jìn)行梳理總結(jié)。總體來(lái)看，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本/項(xiàng)目公司主要通過(guò)審批/審核、備案、現(xiàn)場(chǎng)檢查、協(xié)調(diào)解決、績(jī)效考核、中期評(píng)估、臨時(shí)接管等手段進(jìn)行監(jiān)管。
1、審批/審核。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本/項(xiàng)目公司的下列事項(xiàng)需要事先通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)審批或征得項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)同意：（1）建設(shè)資金使用；（2）建設(shè)工期延長(zhǎng)；（3）設(shè)計(jì)優(yōu)化及工程變更；（4）應(yīng)急預(yù)案；（5）建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期相關(guān)保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)及變更；（6）服務(wù)費(fèi)用支付申請(qǐng)；（7）法律變更、稅收等引起的相關(guān)補(bǔ)償申請(qǐng)；（8）服務(wù)價(jià)格調(diào)整；（9）對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等相關(guān)權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或設(shè)置擔(dān)保權(quán)益；（10）對(duì)土地使用權(quán)等項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)、設(shè)施和設(shè)備進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或設(shè)置擔(dān)保權(quán)益；（11）PPP項(xiàng)目合作期延長(zhǎng)；（12）項(xiàng)目公司對(duì)外投資或超范圍經(jīng)營(yíng)；（13）項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)唬?4）項(xiàng)目提前終止；（15）違約責(zé)任免除等。
2、備案。社會(huì)資本/項(xiàng)目公司的下列事項(xiàng)需要及時(shí)向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)備案或報(bào)告：（1）取得相關(guān)政府部門(mén)從事建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的各種批準(zhǔn)；（2）與工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)有關(guān)的一切機(jī)構(gòu)選擇的相關(guān)文件，包括勘察、設(shè)計(jì)單位、總承包商、分包商、運(yùn)營(yíng)商、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、材料和設(shè)備采購(gòu)單位等的招標(biāo)文件、合同等；（3）項(xiàng)目工程相關(guān)的技術(shù)資料、圖紙等文件；（4）項(xiàng)目融資文件；（5）項(xiàng)目工程進(jìn)度、質(zhì)量控制及安全管理等報(bào)告；（6）竣工驗(yàn)收文件；（7）項(xiàng)目設(shè)施檢修與維護(hù)手冊(cè)；（8）年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃及中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)計(jì)劃；（9）年度經(jīng)營(yíng)情況報(bào)告；（10）項(xiàng)目檢修、設(shè)備重置等相應(yīng)的技術(shù)文件；（11）年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表；（12）項(xiàng)目公司股東會(huì)決議和董事會(huì)決議；（13）人員安全事故或設(shè)施、設(shè)備重大事故等。
3、現(xiàn)場(chǎng)檢查。在不影響項(xiàng)目正常實(shí)施的情況下，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)派出代表進(jìn)入項(xiàng)目場(chǎng)地進(jìn)行例行性檢查和測(cè)試，以監(jiān)察建設(shè)工程情況及項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況，包括詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員、查閱各類(lèi)建設(shè)運(yùn)營(yíng)資料、聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地查看、自行或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽樣檢測(cè)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)等。
4、協(xié)調(diào)解決。在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，為了更好的保障項(xiàng)目公司高效運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)公眾利益，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)往往負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府方更有能力解決的事項(xiàng)，包括：（1）協(xié)助社會(huì)資本/項(xiàng)目公司取得融資及建設(shè)所必須的許可、批準(zhǔn)等證明文件；（2）協(xié)助取得項(xiàng)目用地/臨時(shí)用地，及協(xié)調(diào)與項(xiàng)目場(chǎng)地周邊所涉及的有關(guān)單位的關(guān)系；（3）協(xié)助項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目建設(shè)所必需的道路、通水、通電等配套基礎(chǔ)設(shè)施；（4）協(xié)調(diào)其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃與本項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的匹配等；（5）協(xié)助項(xiàng)目公司申請(qǐng)并獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)助等。
5、績(jī)效考核。績(jī)效考核是PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必要且有效的監(jiān)管手段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要通過(guò)常規(guī)考核和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核，并將績(jī)效考核結(jié)果與政府相關(guān)服務(wù)費(fèi)支付相掛鉤。績(jī)效考核指標(biāo)體系通常包括三個(gè)部分：建設(shè)階段的可用性指標(biāo)、運(yùn)營(yíng)階段的運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)和移交階段的移交驗(yàn)收指標(biāo)。其中可用性指標(biāo)包括質(zhì)量、工期、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)影響等方面，運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)包括服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)健康、系統(tǒng)安全、公眾滿(mǎn)意度等方面。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以組織包括其他政府相關(guān)職能部門(mén)、公眾、專(zhuān)家在內(nèi)的聯(lián)合績(jī)效評(píng)定小組開(kāi)展績(jī)效考核工作，也可以委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效考核。對(duì)于績(jī)效考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，按照約定扣減相應(yīng)政府服務(wù)費(fèi)，如果持續(xù)不達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將通過(guò)臨時(shí)監(jiān)管、提前終止等強(qiáng)制性措施以解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題。
6、中期評(píng)估。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還可以組織相關(guān)的專(zhuān)家、人員或聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)每隔3-5年對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及合同雙方的履約情況進(jìn)行中期評(píng)估，尤其是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP項(xiàng)目。中期評(píng)估主要包括對(duì)項(xiàng)目公司的評(píng)估、PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的評(píng)估及政府監(jiān)管的評(píng)估，其中對(duì)項(xiàng)目公司的評(píng)估是重點(diǎn)，主要對(duì)項(xiàng)目公司投資建設(shè)發(fā)展、基本建設(shè)程序執(zhí)行、企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理和控制以及企業(yè)文化等進(jìn)行全方面的評(píng)價(jià)。
7、臨時(shí)接管（介入）。項(xiàng)目公司有下列行為時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)有權(quán)實(shí)施臨時(shí)接管：（1）擅自以出售、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式處置項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)；（2）存在重大安全隱患且拒不整改，危及或者可能危及公共利益、公共安全的；（3）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；（4）擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和公共安全的；（5）被依法注銷(xiāo)、關(guān)停的；（6）發(fā)生緊急情況，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)合理認(rèn)為該緊急情況會(huì)導(dǎo)致人員傷亡、嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失或造成環(huán)境污染等。
五、政府方出資代表監(jiān)管
目前絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目都由政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，政府方出資代表作為參股方，通常通過(guò)提名/委派董事、監(jiān)事、副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)副經(jīng)理的方式，實(shí)施股東監(jiān)管。政府出資代表不參與項(xiàng)目公司的日常經(jīng)營(yíng)管理，但對(duì)項(xiàng)目公司日常經(jīng)營(yíng)管理享有監(jiān)督權(quán)。
圖3：政府方出資代表監(jiān)管架構(gòu)
政府方出資代表委派的董事對(duì)影響公共利益或公共安全的事項(xiàng)享有一票否決權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押經(jīng)營(yíng)權(quán)或處置、抵押項(xiàng)目設(shè)施；停業(yè)、歇業(yè)計(jì)劃，會(huì)影響到社會(huì)公共利益和公共安全的；可能造成重大質(zhì)量、安全責(zé)任事故的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，會(huì)嚴(yán)重影響公眾利益的；可能導(dǎo)致公司被相關(guān)部門(mén)做出歇業(yè)、停業(yè)等嚴(yán)重處罰的違法經(jīng)營(yíng)行為等。
政府方出資代表提名的財(cái)務(wù)副總經(jīng)理有權(quán)參與對(duì)項(xiàng)目公司的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理等基本管理制度的擬定，并表達(dá)意見(jiàn)，享有對(duì)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)支出及會(huì)計(jì)賬簿、運(yùn)營(yíng)相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的知曉權(quán)與查閱權(quán)。
六、其他政府職能部門(mén)監(jiān)管
其他政府職能部門(mén)PPP項(xiàng)目全生命周期實(shí)施監(jiān)管中，也發(fā)揮著不可替代的作用。一方面其在各自職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮監(jiān)管作用，另一方面在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中配合、協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)更好的完成監(jiān)管事項(xiàng)。
（1）財(cái)政部門(mén)：財(cái)政部門(mén)作為絕大多數(shù)地方政府PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)牽頭單位，主要監(jiān)管責(zé)任包括：對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，PPP項(xiàng)目入庫(kù)，政府投資項(xiàng)目工程預(yù)結(jié)算審核和財(cái)務(wù)決算審核、將政府相關(guān)付費(fèi)義務(wù)等納入財(cái)政預(yù)算、政府相關(guān)服務(wù)費(fèi)的審核和支付等。
（2）發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)等部門(mén)：主要在項(xiàng)目前期承擔(dān)各類(lèi)審批職責(zé)，并在各自職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮監(jiān)管作用。如發(fā)改委負(fù)責(zé)立項(xiàng)、可研；國(guó)土部門(mén)出具土地預(yù)審意見(jiàn)、協(xié)調(diào)征地拆遷及項(xiàng)目建設(shè)用地供應(yīng)、辦理土地使用權(quán)證等；規(guī)劃部門(mén)核發(fā)規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)規(guī)劃許可證、建設(shè)工程許可證等；環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)審核環(huán)境影響報(bào)告、環(huán)保驗(yàn)收、項(xiàng)目環(huán)境安全監(jiān)測(cè)等。
（3）物價(jià)部門(mén)：對(duì)實(shí)行政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)形式管理的PPP項(xiàng)目，其服務(wù)費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)機(jī)制由物價(jià)部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同制定。
（4）審計(jì)部門(mén)：審計(jì)部門(mén)通過(guò)工程總價(jià)審計(jì)、工程管理審計(jì)、財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)及關(guān)鍵環(huán)節(jié)跟蹤審計(jì)等方式保障財(cái)政資金使用的安全性。
（5）監(jiān)察部門(mén)：主要負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的監(jiān)管，或政府重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如社會(huì)資本采購(gòu)、工程質(zhì)量、工程安全的監(jiān)管等。
七、PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管的建議
基于PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等的分析，并結(jié)合地方政府在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中存在的問(wèn)題，建議：（1）地方政府建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作；（2）明確各個(gè)行政職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍，落實(shí)監(jiān)管人員，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管考核機(jī)制和監(jiān)管失職問(wèn)責(zé)制；（3）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管能力建設(shè)，包括PPP人才隊(duì)伍的培養(yǎng)、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度的建設(shè)等；（4）在引進(jìn)社會(huì)資本合作前，規(guī)范操作PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)工作，包括設(shè)置合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、確定合適的采購(gòu)方式以及完善PPP項(xiàng)目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。
作者簡(jiǎn)介：王艷，睿立方咨詢(xún)公司副總經(jīng)理，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師。
聯(lián)系客服
