發包方與承包方約定工程價款由雙方共同委托中介評估機構評估并經區審計局審計后確定。但合同履行中，雙方并未按照合同約定委托評估。
在雙方未就工程價款結算形成新的合意的情況下，區審計局進行行政審計并出具的工程結算書不能作為結算的依據，當事人可申請就工程造價進行鑒定。
基本案情
2006年4月29日，山東省淄博市周村區人民政府（甲方，以下簡稱“周村區政府”）與山東黃河工程局（乙方，后更名為“山東黃河工程集團有限公司”，以下簡稱“黃河工程公司”）就周村區某道路項目建設簽訂《協議書》，約定道路項目由黃河工程公司實行總承包，工程價款暫定為5420萬元，工程價款的認定由周村區政府與山東黃河工程局共同委托的中介評估機構評估并經周村區審計局審計后確定。
道路工程于2006年12月22日進行竣工驗收，并交付使用。黃河工程公司在工程竣工后，分別于2007年8月、2008年5月和2008年7月三次向周村區審計局提交工程結算書，要求對工程價款進行審計。后審計局出具審計報告的結果與黃河工程公司工程結算書之間有較大差異，雙方就此產生爭議。
黃河工程公司向山東省高級人民法院（以下簡稱“一審法院”）提起訴訟，請求判令周村區政府向黃河工程公司償還墊支的征地補償費和工程款等費用以及利息和違約金。一審訴訟過程中，黃河工程公司申請對其所施工的工程造價進行評估，一審法院委托山東正源和信工程造價咨詢有限公司（以下簡稱“鑒定單位”）進行造價鑒定。鑒定單位接受委托出具《鑒定意見》。
爭議焦點
本案爭議焦點在于：工程結算依據如何認定？
即案涉工程以審計機關審計結論作為結算依據，還是通過工程造價鑒定確定結算價格。
雙方觀點
周村區政府認為：
《協議書》約定工程價款經周村區審計局審計后確定。合同履行中，黃河工程公司在工程竣工后，三次向周村區審計局提交工程結算書，要求對工程價款進行審計。在審計期間，黃河工程公司與建設單位、監理單位、審計組共同簽署《審計現場實測約定書》，配合工程價格審計。雙方爭議的是結算價格，而非工程結算原則和方法。啟動工程價格司法鑒定，明顯不當。
黃河工程公司認為：
《協議書》約定的結算依據是中介評估機構的評估結果，而不是周村區審計局的審計結論。黃河工程公司從未做出省略雙方共同委托中介機構評估這一環節的意思表示，從未同意以周村區審計局的審計作為結算依據。
一審法院觀點
一審法院認為《協議書》約定，工程價款的認定由周村區政府與山東黃河工程局共同委托的中介評估機構評估并經周村區審計局審計后確定。
但雙方并未按約定進行工程款的結算，由于雙方就結算問題產生爭議，黃河工程公司就工程欠款等問題訴至人民法院，并申請人民法院委托相關中介機構對涉案工程造價進行鑒定。
為解決雙方的工程款結算爭議，故委托鑒定機構對本案所涉工程造價進行鑒定。
最高院觀點
《協議書》約定的工程價款結算方式為：雙方共同委托中介評估機構評估并經周村區政府審計局審計后確定。合同履行過程中，雙方并未委托中介評估機構對案涉工程造價進行評估。
周村區審計局向黃河工程公司發出的《審計通知書》所載內容表明，該局并非依照案涉《協議書》約定對案涉工程造價數額進行確認，而是依照行政職權及上級指令，對案涉工程結算情況進行行政審計，黃河工程公司報送的工程決算書，屬于審計內容。《審計現場實測約定書》內容表明，周村區審計局為進行審計，要求黃河工程公司對工程現場實測進行配合。
依照上述證據，不能推斷出黃河工程公司與周村區政府協商一致，將協議約定的結算方式變更為由周村區審計局對案涉工程進行結算。
黃河工程公司曾明確表示對周村區審計局出具的工程造價結算書不予認可，并委托中介機構對案涉工程造價進行評估鑒定。
上述事實亦表明雙方當事人并未就以周村區審計局出具的工程結算書作為結算依據形成合意。周村區政府認為黃河工程公司向周村區審計局提交工程結算書，該公司在《審計現場實測約定書》上簽字，表明雙方對案涉工程以審計機關審計結論作為結算依據形成合意，缺乏事實依據，本院不予支持。
律師點評
本案爭議焦點涉及工程結算與國家審計之間的關系問題。
首先
工程結算與國家審計屬于不同性質的法律關系。發包方與承包方之間的工程款結算屬于平等民事主體之間的民事法律關系，適用于《合同法》及相關法律。
國家審計是法律規定的審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督，目的在于維護國家財政經濟執行，提高財政資金使用效益，防止建設項目中出現違規行為。其本質上屬于行政行為，適用于《審計法》及有關行政法律法規。因此審計機關對工程項目的造價審計，是對工程建設單位（即發包人）的一種行政監督行為，通常對承包人沒有直接的法律約束力。
其次
當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定，應當具體明確。最高人民法院曾在《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》中明確，“審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。
建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。”
因此在當事人沒有約定以審計結果作為結算依據的情況下，通常不會直接對當事人的結算產生法律后果，但在雙方當事人約定以審計結果作為結算依據的情況下，由于雙方當事人自愿選擇以審計結果約束雙方之間的結算，雖然從形式上表現為行政權力對民事法律關系的干涉，但這正是當事人意思自治的體現。該約定對雙方具有約束力。
但是當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定應當具體明確。在上述案例中，《協議書》約定：“雙方共同委托中介評估機構評估并經周村區政府審計局審計后確定。”該條款可理解為工程結算必須由雙方委托中介結構進行評估，且審計局只能對結算結果予以“確定”，而非進行審計。該條款并不能直接且明確地得出黃河工程公司與周村區政府就以周村區審計局出具的審計結果作為結算依據一事達成了一致。
第三
要正確理解“審計”的含義。本文所謂的“審計”特指國家機關依據《審計法》及相關法規開展的審計活動，并不包括發包人企業的內部審計，也不包括發包人上級單位對發包人的審計。
在中鐵十九局集團有限公司與重慶建工集團股份有限公司建設工程合同糾紛案中[（2012）民提字第205號]，合同雙方約定：“工程竣工經綜合驗收合格，結算經審計部門審核確定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，雙方另行簽訂補充協議明確。”
該條款因未約定審計主體是業主還是國家審計機關，故無法明確得出當事人決定以國家審計機關的審計結論作為結算依據。
雙方當事人就該案“審計”系內部審計還是法定審計引起了巨大爭議。在合同雙方未具體明確約定的情況下，法官認為不能通過解釋推定的方式認為當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事關系的介入。
此外
如果合同中約定，以發包人或發包人的上級單位的審計結果作為最終結算依據，或者約定以發包人委托的第三方中介機構出具的審計結論作為結算依據，實質上仍然屬于發包人單方面的結算結論，在承包人不予認可的情況下，通常是難以作為最終結算依據的。
微信責任編輯：胡婧琛
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