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2014年，黨的十八屆四中全會作出設立跨行政區劃法院的決策部署。這一年年末，我國首批兩家跨行政區劃法院——上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院在全面深化改革的大背景下應運而生。

在我國，絕大多數法院設置與行政區劃相對應，行政區域與司法管轄區高度重合，法院人財物受制于地方，導致司法權的中央事權屬性與管理保障上的地方性產生沖突，司法權的運行易受地方因素影響和干預。為提升司法公信力，破解地方保護、行政干預造成的訴訟“主客場”問題，中央把探索設立跨行政區劃人民法院、審理跨地區案件作為司法改革的重點內容。

跨行政區劃法院肩負著探索符合審判工作規律的司法改革模式的重要使命。成立一年多以來，上海三中院和北京四中院在優化機構設置、司法人員配備、司法責任制等方面積極探索，為全面深化司法改革提供可持續、可復制的實踐經驗。

機制革新，打破訴訟“主客場”

案件管轄制度是跨行政區劃法院賴以存在的前提和基礎。跨行政區劃法院要“跨”哪些領域？如何有效進行案件管轄的篩選？這些都缺乏既有經驗可循。

上海三中院以“跨地區”“易受地方因素影響”和“重大”三要素作為案件管轄的判斷標準，初步構建了涵蓋刑事、民事、行政的跨行政區劃管轄體系。

此外，上海三中院還落實了包括院庭長常態化辦案、審委會及合議庭運行、專業法官會議和法官助理管理等五項制度，同時搭建起法律志愿服務機制、多元化糾紛解決機制和人才培養交流機制等社會化合作平臺。與此同時，上海三中院與上海市政府法制辦建立司法審查與行政執法對接溝通機制，發揮司法對行政行為的審查職能；與上海市檢三分院建立工作聯系機制，在強化工作監督的同時，加強相互工作溝通；與華東政法大學、同濟大學等建立理論與實務交流合作機制，共同培養卓越法律人才。

北京四中院集中管轄審理北京市以房屋、土地征收、政府信息公開等為主要類型的區縣政府為被告的行政訴訟案件，兼顧特殊主體重大職務犯罪、走私犯罪案件和特殊重大民商事及公益訴訟案件。

結合重大走私、職務犯罪案件審理特點，北京四中院推動建立了“偵控辯審”四方聯席會議機制，推進以庭審為中心的訴訟機制建設；在集中管轄審理北京市各城區保險合同糾紛中，探索建立訴調對接、訴非銜接工作機制，近60%的案件通過調解和解方式有效化解；結合重大金融、保險案件標的額巨大不易化解的實際，建立立保同步、保調對接、立審執銜接工作機制，保全標的額達百億元，最大限度地維護了當事人的訴訟權益。

“民告官”行政審判交出滿意答卷

3月31日，北京四中院發布了《2015年行政案件司法審查報告》白皮書。白皮書顯示，2015年，該院受理以區政府為被告的一審行政案件達1397件。在全部實體判決的案件中，行政機關敗訴率達25.24%。

在北京四中院受理的所有行政案件中，區政府行政機關工作人員出庭率達100%。今年上半年，北京四中院受理以區政府為被告的一審行政案件1371件，數量已接近2015年全年，為2014年北京全市同類案件的6.4倍。上海三中院今年上半年受理行政案件409件，其中，近4成“民告官”案被告為上海市政府。

隨著行政審判案件數量的激增，跨行政區劃法院努力推動執法辦案、司法改革、隊伍建設等各項重點工作的統籌協調發展，提升跨區法院的司法公信力。

除跨行政區劃法院試點外，為改變被告行政機關所在地法院管轄行政案件易受干預的局面，不少地方法院也在開展提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式的管轄制度改革。跨行政區劃集中管轄案件正在成為各地法院的“試驗田”。

去年，最高人民法院下發了關于跨行政區域集中管轄行政案件的指導文件，要求各高級人民法院結合本地實際制訂改革方案，積極慎重推進行政案件跨行政區劃集中管轄，目前已經批準了廣東等近20個省市上報的行政訴訟管轄改革方案，一些省市的管轄改革已經取得良好成效，改革正在穩步推進。

創新審判管理，讓改革經驗可復制推廣

“本法庭不受政府和其他單位的干涉，如果庭審雙方發現有‘打招呼’或者‘遞條子’的現象，都視為干擾法庭的行為。”這是上海三中院在開庭前對當事人的特別說明。

面對行政案件中當事人身份差異、訴訟地位不對等這些跨行政區劃法院的特有問題，上海三中院專門制定了全國首個《行政訴訟釋明規則》，對當事人進行有關訴訟規則的釋明，以互動化為依托，打造互動賦能訴訟平臺。現在，釋明制度已成為上海三中院行政訴訟的常態化工作，并積極向其他類型案件進行推廣。

為進一步加大并規范立案釋明工作力度，北京四中院在去年制定出臺《登記立案實施辦法》及八個菜單式工作指南的基礎上，在全市率先制定并發布了《立案釋明規則》。研究制定《落實審判責任制實施辦法》，建立差錯瑕疵案件兩級質詢和通報講評制度以及審判責任認定查究、申辯公示機制，確保權責明晰、責權統一。

上海三中院重點推進審委會工作機制、合議庭運行機制、專業法官會議機制改革，確保讓審理者裁判，由裁判者負責。目前，所有已經結案的案件全部由合議庭或獨任法官作出裁判，文書由合議庭審判長或獨任法官簽發。

北京四中院著力構建以平臺建設為抓手的扁平化管理模式，在對原有內部管理部門集中整合、優化配置后，建設法官執業綜合管理平臺、審判業務綜合管理平臺、司法服務綜合管理平臺、隊伍綜合管理保障平臺等四大工作平臺，將涉及執法辦案、隊伍建設等各項法院管理職能全面納入四大平臺中，有效減少了內部管理層級，法院各項工作進入系統化、一體化謀劃與安排。

綱舉而目張，作為我國司法體制改革的重要環節，跨行政區劃法院的設立不僅克服了司法地方化，使國家事權的審判權由中央行使，更是構建公正、高效、權威司法體制的突破口，解決了長期以來司法外部行政干預的問題，讓人民群眾感受到司法公正，通過司法形成社會正義的良性循環。（記者喬文心）

來源：人民法院報

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