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我國(guó)耕地資源占補(bǔ)平衡政策始于1997年，至今已經(jīng)執(zhí)行了近20年。耕地資源占補(bǔ)平衡政策在保護(hù)國(guó)家耕地資源安全、支撐國(guó)家糧食安全，特別是保障國(guó)家糧食產(chǎn)量12連增方面取得了顯著的成效。但是，耕地占補(bǔ)平衡政策在控制優(yōu)質(zhì)耕地減少、保障糧食安全和土地資源生態(tài)安全保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的作用越來(lái)越小，甚至產(chǎn)生了負(fù)面作用。這一政策已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的要求，只有進(jìn)行政策調(diào)整，才能切實(shí)起到保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源、支撐國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全的作用。

（一）守住了耕地?cái)?shù)量底限

通過(guò)實(shí)施耕地資源占補(bǔ)平衡策略，守住了耕地?cái)?shù)量紅線。依據(jù)國(guó)土資源部第二次調(diào)查的數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)耕地13538.5萬(wàn)公頃（203077萬(wàn)畝），比基于第一次調(diào)查逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)多出1358.7萬(wàn)公頃（20380萬(wàn)畝）。這表明，耕地資源占補(bǔ)平衡策略守住了耕地資源數(shù)量的底限。

（二）支撐了國(guó)家的城市化和工業(yè)化

從1997年到2015年，我國(guó)的城市化水平顯著提升，從1978年的17.9%提高到2012年的52.6%。中國(guó)也成為公認(rèn)的世界工廠，成為世界最大的貿(mào)易國(guó)家。耕地占補(bǔ)平衡在支撐我國(guó)城市化和工業(yè)化過(guò)程中的提供了有力的用地保障。

（三）未能守住優(yōu)質(zhì)耕地資源

研究表明，從1990到2010年，我國(guó)至少有2785萬(wàn)公頃的優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)化為城市用地和建設(shè)用地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了實(shí)際城市化和工業(yè)化的需求。耕地占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)演變?yōu)榈胤綌U(kuò)大城市用地規(guī)模和工業(yè)用地的有利工具，地方政府通過(guò)“占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少、占而不補(bǔ)、進(jìn)行掛賬”等方式，甚至通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)減少與城市規(guī)模掛鉤等政策結(jié)合，導(dǎo)致了土地的過(guò)度城市化和產(chǎn)業(yè)用地的低效利用，未能守住我國(guó)寶貴的優(yōu)質(zhì)耕地資源。

圖1 我國(guó)城市擴(kuò)張與優(yōu)質(zhì)耕地資源分布重合圖

（四）城市無(wú)序擴(kuò)張和低效產(chǎn)業(yè)用地增加導(dǎo)致城市用水和空氣質(zhì)量危機(jī)

優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)的失守導(dǎo)致了城市規(guī)模不斷增加和低效產(chǎn)業(yè)用地的增加，并引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題。霧霾已經(jīng)由個(gè)別城市擴(kuò)展到我國(guó)東部區(qū)域，最高時(shí)的PM2.5達(dá)到800-1000μg/m3，是世界衛(wèi)生組織的40倍。在我國(guó)656個(gè)城市中，有三分之二的城市嚴(yán)重缺水。耗資達(dá)800億美元的南水北調(diào)工程預(yù)計(jì)從長(zhǎng)江每年取25Km3的水資源調(diào)動(dòng)，盡管東線完工，但是實(shí)際調(diào)水能力有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足北京等城市的需水量。城市的無(wú)序擴(kuò)張還導(dǎo)致了嚴(yán)重的城市熱島效應(yīng)和生態(tài)用地的減少。城市霧霾、水資源緊缺和大量污染產(chǎn)業(yè)用地對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的制約作用將不斷增加。

      圖2 我國(guó)鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施與優(yōu)質(zhì)耕地重合圖

（五）加重了我國(guó)東西、南北、城鄉(xiāng)失衡態(tài)勢(shì)

胡煥庸線自上世紀(jì)二十年代揭示以來(lái)，在此線的東部約45%的國(guó)土空間承載了90%的人口和產(chǎn)業(yè)。在上世紀(jì)50-80年代的三線建設(shè)時(shí)期，我國(guó)成功地進(jìn)行人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)人口資源在空間上的均衡。而“耕地占補(bǔ)平衡”未起到空間均衡發(fā)展，反而加劇了我國(guó)南方和北方、東部和西部、城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展空間上的嚴(yán)重失衡。南方、東部和城市，通過(guò)區(qū)域內(nèi)部和外部的占補(bǔ)平衡，不斷獲得城市、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，致使人口、產(chǎn)業(yè)和資本聚集度不斷提高；與此相反，我國(guó)的北方、西部和鄉(xiāng)村的人口、產(chǎn)業(yè)和資本轉(zhuǎn)出速度不斷加快。導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村有7000萬(wàn)留守兒童、全國(guó)1.14億畝宅基地閑置，與此同時(shí)，我國(guó)東部區(qū)域成為世界范圍內(nèi)最大的城市和產(chǎn)業(yè)用地聚集區(qū)。

（六）耕地?cái)?shù)量得到平衡而耕地質(zhì)量和生態(tài)惡化

我國(guó)的耕地資源數(shù)量和質(zhì)量重心從水土資源匹配好的南方向干旱的北方和西部轉(zhuǎn)移。從1985至2005年期間，我國(guó)耕地的重心沿西北方向移動(dòng)了45.63km，形成了以濕地和生態(tài)用地消失為代價(jià)的三江平原北方水稻產(chǎn)商品區(qū)和新疆以草原消失為代價(jià)的棉花種植區(qū)。優(yōu)質(zhì)耕地消失和耕地重心向北轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了耕地的過(guò)度集約利用。我國(guó)每年的化肥用量達(dá)到6000萬(wàn)噸，成為世界化肥施用量最高的國(guó)家；農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到3600億立方米，占全國(guó)總用水量的62%。優(yōu)質(zhì)耕地減少和耕地過(guò)度集約利用導(dǎo)致了歷史上的南糧北運(yùn)已經(jīng)被現(xiàn)在的北糧南運(yùn)所取代；華北平原的地下水位以每年1米速度下降，新疆、內(nèi)蒙和東部的地下水位也呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)；新疆耕地表層土壤鹽漬化表聚嚴(yán)重；大部分農(nóng)田土壤pH值下降了約0.23個(gè)單位；全國(guó)至少有5000萬(wàn)畝以上的優(yōu)質(zhì)耕地出現(xiàn)污染；過(guò)量的產(chǎn)業(yè)用地還導(dǎo)致了我國(guó)南方的水質(zhì)性污染普遍存在。

（七）國(guó)土資源管理領(lǐng)域成為違法案件高發(fā)區(qū)

由于城市化和工業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)烈用地要求，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈欲望，致使各地的國(guó)土資源局成為地方發(fā)展的用地保障局，而不是耕地資源保護(hù)局。但是，為了滿足國(guó)土資源部的耕地資源保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)，在耕地資源占補(bǔ)平衡方面，地方國(guó)土局不得不采取“占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少、占近補(bǔ)遠(yuǎn)”，甚至“占而不補(bǔ)、掛賬”的方法，保障耕地?cái)?shù)量平衡，致使這一政策的實(shí)施視同數(shù)字游戲，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)集體違法。

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到全面進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的新階段，1997年建立起來(lái)的耕地占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)要求，迫切需要調(diào)整耕地資源占補(bǔ)平衡策略。建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

（一）實(shí)現(xiàn)從耕地資源保護(hù)到整個(gè)生態(tài)空間保護(hù)的轉(zhuǎn)變

萬(wàn)物土中生，土地作為重要的自然資源，不僅具有糧食生產(chǎn)功能，還具備緩解氣候變化、水質(zhì)凈化、二氧化碳固持、傳統(tǒng)文化維持等多功能。而黨的十八大以來(lái)就我國(guó)生態(tài)文明提出的構(gòu)建“山、水、田、城、林、草、人”生命共同體和核心就是要激發(fā)土地資源各個(gè)系統(tǒng)要素的生產(chǎn)、生態(tài)和生活功能。因此，擯棄過(guò)去的“耕地、林地、水域、城市、草地、后備資源”的厚此薄比的保護(hù)模式，尊重區(qū)域水土資源稟賦特征，以區(qū)域“城市和鄉(xiāng)村”“東、中、西協(xié)調(diào)”“人口、產(chǎn)業(yè)和土地資源”協(xié)調(diào)為目標(biāo)的，整個(gè)土地資源系統(tǒng)生態(tài)空間安全的保護(hù)、恢復(fù)和建設(shè)的新型土地資源保護(hù)體系。

（二）建立基于生態(tài)系統(tǒng)安全的土地資源保護(hù)新管理系統(tǒng)

區(qū)域的“山、水、林、城、鄉(xiāng)、田”，本來(lái)是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，而目前的管理則是呈現(xiàn)碎片化管理模式，土地資源生態(tài)空間安全的保護(hù)功能被分散到國(guó)家不同部門和機(jī)構(gòu)，形成了碎片化、單一化、部門化、權(quán)利化的土地資源保護(hù)模式。

國(guó)土資源部重點(diǎn)進(jìn)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)，而不能林地、草地和后備資源的管護(hù)；農(nóng)業(yè)部作為耕地資源利用的重要部門，長(zhǎng)期以來(lái)弱化了對(duì)耕地利用強(qiáng)度的控制和管理；而林業(yè)部門則只是重點(diǎn)保護(hù)林地和濕地資源；水利部則重點(diǎn)進(jìn)行水土保持的保護(hù)；建設(shè)部則忽視城市擴(kuò)張導(dǎo)致的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題；而環(huán)保部則重點(diǎn)放到了對(duì)企業(yè)用地的監(jiān)管上。在區(qū)域地理空間本來(lái)是連續(xù)的生命共同體，被切割成耕地、建設(shè)用地、林地、濕地、農(nóng)村居民點(diǎn)等一個(gè)個(gè)碎片化的地類，分屬于不同的部門，導(dǎo)致部門管理沖突和片面化。比如耕地質(zhì)量保護(hù)涉及到國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、林地、水利部以及發(fā)改委等多個(gè)部門。這種土地資源保護(hù)模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)日益突出的資源和環(huán)境問(wèn)題。因此，迫切需要組建一個(gè)高效運(yùn)行的基于整個(gè)生態(tài)空間安全管理的新的部門。

（三）實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)的中央管理模式向地方管理模式轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)重視國(guó)家宏觀層面的資源保護(hù)模式，而忽視和弱化了地方資源和環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。因此，未來(lái)的資源保護(hù)模式要建立起尊重區(qū)域差異、文化傳統(tǒng)、產(chǎn)權(quán)主體的新模式，要形成中央與地方、計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合、總體控制與局部創(chuàng)新、資源安全和產(chǎn)權(quán)主體結(jié)合的新模式。

（四）建立以永久保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源為目標(biāo)的新策略和補(bǔ)償機(jī)制

永久優(yōu)質(zhì)耕地資源是保障國(guó)家糧食永久安全的基石。從我國(guó)城市化和工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略、我國(guó)主體功能區(qū)功能定位、國(guó)家優(yōu)質(zhì)耕地資源現(xiàn)狀分布和大宗糧食作物生產(chǎn)分布區(qū)域，優(yōu)先劃定優(yōu)質(zhì)耕地資源永久保護(hù)區(qū)。永久基本農(nóng)田這一空間格局的劃定要由國(guó)家成立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面獨(dú)立完成。

劃定與永久優(yōu)質(zhì)耕地資源為核心整體性綜合性的保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)以耕地?cái)?shù)量為核心的保護(hù)模式向建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品空間總體保護(hù)的策略。優(yōu)質(zhì)耕地資源永久保護(hù)區(qū)內(nèi)，不僅包括區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地資源，還包括區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)，山川、河流、村落等為永久優(yōu)質(zhì)耕地資源配套的其他用地類型，實(shí)施總體保護(hù)，并與國(guó)家確定的主體功能分區(qū)結(jié)合起來(lái)。建立以“優(yōu)質(zhì)、綠色、低碳、高效”為目標(biāo)的“綜合性、整體性”系統(tǒng)和諧人地生態(tài)空間保護(hù)模式。并建立與之相適應(yīng)的永久基本農(nóng)田保護(hù)的考核和激勵(lì)機(jī)制。 

（五）優(yōu)質(zhì)耕地資源的嚴(yán)格保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建結(jié)合

國(guó)家層面強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)耕地資源保護(hù)，國(guó)家集中進(jìn)行優(yōu)質(zhì)耕地資源管理，縮小管理環(huán)節(jié)和約束目標(biāo)，切實(shí)的實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地資源保護(hù)制度。

充分發(fā)揮我國(guó)土地資源的區(qū)域特征，實(shí)施以區(qū)域生態(tài)恢復(fù)和重建為目標(biāo)的土地整治模式。土地整治要以系統(tǒng)恢復(fù)和重建區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能為核心目標(biāo)，改變以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，提升糧食生產(chǎn)能力為單一目標(biāo)；土地整治要因地制宜，切實(shí)解決區(qū)域土地功能失衡問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

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